Trong bối cảnh đó, thực hiện chủ trương được Đại hội Đảng lần thứ XIII đề ra về “gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật. Tập trung chỉ đạo quyết liệt, đầu tư hợp lý nguồn lực và các điều kiện để thực hiện tốt các nhiệm vụ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật…”⁽[1]⁾ với sự đoàn kết, chung sức, đồng lòng của Nhân dân, Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị đã không ngừng nỗ lực, tích cực, chủ động, sáng tạo, quyết liệt, có nhiều cải tiến, đổi mới thiết thực, thích ứng linh hoạt với tình hình để hoàn thành khối lượng lớn công việc về xây dựng và triển khai thi hành pháp luật, đáp ứng yêu cầu phòng, chống hiệu quả dịch bệnh, góp phần phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh, được Nhân dân ghi nhận, dư luận các nước và bạn bè quốc tế đánh giá cao. Trong đó công tác ban hành văn bản quy định chi tiết nói riêng tiếp tục được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ dành nhiều thời gian quan tâm, tạo được những kết quả đáng ghi nhận.
I. CÔNG TÁC CHỈ ĐẠO, ĐIỀU HÀNH
Để chấn chỉnh, khắc phục tình trạng “tổ chức thi hành pháp luật vẫn là khâu yếu,… làm cho pháp luật, nghị quyết chậm được thực hiện và hiệu quả thấp”⁽[2]⁾, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đã tập trung chỉ đạo, tăng cường công tác tổ chức thi hành pháp luật. Bên cạnh các phiên họp thường kỳ, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV, Chính phủ đã tổ chức 18 phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật đề ra nhiều giải pháp để đổi mới, siết chặt kỷ luật, kỷ cương, nâng cao năng lực tổ chức thực thi pháp luật của các ngành, các cấp; ban hành mới Quy chế làm việc của Chính phủ⁽[3]⁾, trong đó xác định rõ trách nhiệm, cơ chế phối hợp giữa các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương trong công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và ban hành văn bản quy định chi tiết.
Bên cạnh việc chỉ đạo tiếp tục thực hiện nghiêm Chỉ thị số 43/CT-TTg ngày 11/12/2020 của Thủ tướng Chính phủ về nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tăng cường hiệu quả thi hành pháp luật, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 14/8/2023 về một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật nhằm ngăn ngừa tình trạng tham nhũng, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ. Đồng thời, Lãnh đạo Chính phủ thường xuyên có các văn bản chỉ đạo trực tiếp liên quan đến công tác xây dựng thể chế nói chung và ban hành văn bản quy định chi tiết nói riêng^([4]).
Sau mỗi kỳ họp Quốc hội, Bộ Tư pháp đã tham mưu Thủ tướng Chính phủ khẩn trương ban hành Danh mục, phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành các luật, nghị quyết được Quốc hội thông qua tại kỳ họp, làm cơ sở để các Bộ, cơ quan triển khai thực hiện. Tính từ đầu nhiệm kỳ đến hết kỳ họp thứ 5, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 06 Quyết định về vấn đề này⁽[5]⁾, trong đó có văn bản được ban hành chỉ sau khi kết thúc kỳ họp 14 ngày⁽[6]⁾. Đồng thời, Bộ Tư pháp đã chủ trì phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ rà soát nội dung giao chính quyền địa phương quy định chi tiết. Từ đầu  nhiệm kỳ Bộ Tư pháp đã có 06 thông báo gửi đến Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh những nội dung luật, nghị quyết giao cho địa phương quy định chi tiết để kịp thời xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, tổ chức triển khai thi hành các luật, nghị quyết một cách đồng bộ, hiệu quả^([7]).
Mỗi phiên họp Chính phủ thường kỳ, Bộ Tư pháp đều có báo cáo Chính phủ về tình hình thực hiện Chương trình xây dựng luật pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết (tính từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV, Bộ Tư pháp đã có 27 báo cáo Chính phủ về vấn đề này). Trong đó, nêu rõ kết quả, tồn tại, hạn chế, nguyên nhân và đề xuất các nhiệm vụ, giải pháp để khắc phục tình trạng chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết.
Bộ Tư pháp đã quyết liệt, thường xuyên đôn đốc thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết. Theo đó, thường xuyên có văn bản đôn đốc, nêu rõ nhiệm vụ của từng bộ về việc thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết và triển khai các kết quả giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV, Bộ Tư pháp đã có 13 văn bản gửi các bộ để đôn đốc công tác xây dựng pháp luật); tổ chức buổi làm việc trực tiếp với các bộ, cơ quan ngang bộ nhằm đôn đốc việc triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết nhằm nghiên cứu, đề xuất các biện pháp xử lý khó khăn, vướng mắc trong xây dựng và thi hành pháp luật.
Các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng đã tập trung chỉ đạo sâu sát hơn, ưu tiên các nguồn lực cho công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết. Có 08 Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ⁽[8]⁾ trực tiếp chỉ đạo công tác này.
II. THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT TÍNH TỪ ĐẦU NHIỆM KỲ QUỐC HỘI KHÓA XV
Từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đến nay, Chính phủ đã trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội 03 đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (năm 2022, 2023, 2024). Quốc hội đã xem xét, thông qua 03 Nghị quyết^([9]) về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Trên cơ sở triển khai thực hiện các Nghị quyết này, Chính phủ đã trình Quốc hội đã xem xét thông qua 34 dự án luật, nghị quyết (23 luật, 11 nghị quyết).
2.1. Kết quả ban hành văn bản quy định chi tiết
Tính từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ có nhiệm vụ ban hành 200 văn bản quy định chi tiết (trong đó, 129 văn bản để quy định chi tiết các luật, nghị quyết đã có hiệu lực và 71 văn bản để quy định chi tiết các luật, nghị quyết sẽ có hiệu lực trong thời gian tới). Kết quả cụ thể như sau:
Đối với 129/200 văn bản để quy định chi tiết các luật, nghị quyết đã có hiệu lực. Đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã ban hành được 116/129 văn bản (68 nghị định, 12 quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 36 thông tư) (xem chi tiết Phụ lục 1), còn nợ 13 văn bản (xem chi tiết Phụ lục 2).
Qua theo dõi, Bộ Tư pháp nhận thấy, so với cùng kỳ các năm trước, số văn bản cần ban hành nhiều hơn, số văn bản nợ đang có xu hướng giảm đi (giảm 03 văn bản so với cùng kỳ năm 2022). Bên cạnh đó, thực hiện giải pháp một văn bản quy định chi tiết nhiều nội dung nên một số luật, nghị quyết có số lượng văn bản quy định chi tiết ít, nhưng trên thực tế số lượng nội dung cần quy định chi tiết vẫn là rất lớn. Số văn bản nợ ban hành hiện nay đa số là văn bản có nội dung phức tạp, cần xin ý kiến chỉ đạo của nhiều cấp có thẩm quyền.
Trong số các bộ được giao nhiệm vụ soạn thảo văn bản quy định chi tiết, Bộ Công an là bộ được giao nhiều văn bản nhất (21/116 văn bản đã được ban hành), mặc dù vậy, về cơ bản Bộ Công an đã hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, trong số đó nhiều văn bản được ban hành có cùng thời điểm có hiệu lực của luật (chùm văn bản quy định chi tiết Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam và Luật Xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Công an nhân dân).
2.2. Tồn tại, hạn chế
Bên cạnh những kết quả đạt được, việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội từ đầu nhiệm kỳ đến nay vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau:
- Tình trạng nợ, chậm ban hành văn bản quy định chi tiết chưa được khắc phục; tính đến nay, vẫn còn 13 văn bản (xem phụ lục 2) thuộc trách nhiệm quy định chi tiết của Chính phủ, các bộ chưa được ban hành, trong số đó, có 05 văn bản quy định chi tiết (gồm 04 nghị định và 01 Quyết định của Thủ tướng) nợ ban hành hơn 01 năm, cá biệt có những văn bản nợ ban hành 2 năm 9 tháng (Nghị định quy định về tổ chức đại diện người lao động và thương lượng tập thể).
- Trong số 116 văn bản quy định chi tiết được ban hành, có 72 văn bản quy định chi tiết có hiệu lực thi hành chậm hơn so với hiệu lực thi hành của luật (chiếm 62.08 %), văn bản ban hành chậm nhất là 03 năm 09 tháng⁽[10]⁾; số văn bản được ban hành để có hiệu lực đồng thời với thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, nghị quyết là 44 văn bản (chiếm 37.92%).
- Một số văn bản chất lượng chưa bảo đảm, vừa ban hành thời gian ngắn đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc ngưng hiệu lực thi hành do không phù hợp với thực tiễn⁽[11]⁾ hoặc có bất cập, gây vướng mắc, cản trở sự phát triển⁽[12]⁾; việc xử lý trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân chưa kịp thời, chưa tương xứng với tính chất, mức độ vi phạm.
- Một số tồn tại, hạn chế qua các báo cáo giám sát của các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (Bộ Tư pháp đã nêu rất cụ thể trong Báo cáo số 223/BC-BTP ngày 25/7/2023 của Bộ Tư pháp về triển khai thực hiện kết quả giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội năm 2022), đã được nêu, cảnh báo tại các Phiên họp Chính phủ thường kỳ nhưng một số cơ quan, đơn vị chưa quan tâm thực hiện.
2.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế
a) Nguyên nhân khách quan
- Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ phải xây dựng, ban hành văn bản để quy định chi tiết một số lượng lớn nội dung được giao. Bên cạnh việc tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết, các bộ còn phải tập trung nguồn lực cho công tác soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm. Đồng thời, rà soát sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để phù hợp với thực tiễn và yêu cầu triển khai thi hành các luật, nghị quyết mới ban hành.
- Một số luật có số lượng nội dung quy định chi tiết nhiều^([13]) tạo gánh nặng cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải ban hành văn bản quy định chi tiết.
- Nhiều văn bản nợ ban hành từ các kỳ báo cáo trước đó, có nhiều nội dung phức tạp, cần xin ý kiến chỉ đạo của nhiều cấp có thẩm quyền⁽[14]⁾. Một số trường hợp dự liệu khoảng thời gian từ lúc luật, nghị quyết được thông qua đến thời điểm có hiệu lực rất ngắn, không đảm bảo thời gian cần thiết để xây dựng ban hành văn bản quy định chi tiết để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, nghị quyết.
b) Nguyên nhân chủ quan
- Điều 94, Điều 100 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định trong trường hợp còn có ý kiến khác nhau về các vấn đề lớn trong dự thảo nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ thì Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ tổ chức cuộc họp gồm đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp, cơ quan có liên quan để thảo luận thống nhất ý kiến trước khi trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định. Trong khi đó, một số trường hợp cụ thể lại giao Bộ chủ trì soạn thảo phải tổ chức các buổi làm việc để trao đổi, thảo luận, thống nhất các nội dung đó.
- Một số trường hợp, cơ quan chủ trì chưa thực sự chủ động, chưa trù liệu hết các yếu tố ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng; chưa phát huy đầy đủ vai trò, trách nhiệm của tổ chức pháp chế, các chuyên gia trong việc xây dựng, ban hành văn bản.
- Nhiều trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản không tiếp thu và giải trình đầy đủ ý kiến góp ý, thẩm định của các bộ, ngành, đối tượng chịu sự tác động hoặc báo cáo là có tiếp thu nhưng nội dung dự thảo lại không thể hiện, dẫn đến không được cơ quan có thẩm quyền thông qua, ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng của dự thảo văn bản, có thể dẫn đến rủi ro cho người có thẩm quyền ký ban hành.
- Các điều kiện bảo đảm cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật vẫn còn hạn chế. Công chức làm công tác xây dựng pháp luật, pháp chế tại các bộ, ngành thiếu về số lượng, phần lớn kiêm nhiệm, một số bộ phận tính chuyên nghiệp chưa cao.
III. ĐỀ XUẤT NHIỆM VỤ VÀ GIẢI PHÁP TRONG THỜI GIAN TỚI
Để nâng cao hơn nữa chất lượng công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh trong thời gian tới, Bộ Tư pháp kiến nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tiếp tục quan tâm, chỉ đạo sát sao công tác này, trong đó tập trung thực hiện các nhiệm vụ, giải pháp sau:
1. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số 39/2022/NĐ-CP, trong đó: (1) đối với các dự thảo văn bản, đề án Chính phủ chỉ đạo tập thể, quyết định theo đa số, trường hợp còn có ý kiến khác nhau, giao Văn phòng Chính phủ chủ trì phối hợp các bộ trao đổi, thảo luận nội dung trước khi trình Chính phủ; (2) làm rõ trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, cá nhân trong quy trình báo cáo Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ ban hành; có biện pháp xử lý đối với trường hợp không tuân thủ nghiêm quy định của Quy chế để bảo đảm tiến độ ban hành văn bản.
2. Sửa đổi, bổ sung Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để rút ngắn thời gian ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng, đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra.
3. Trường hợp cần thiết, Văn phòng Chính phủ báo cáo Lãnh đạo Chính phủ tổ chức các phiên họp chuyên đề để xử lý các văn bản nợ nhằm chấm dứt tình trạng nợ ban hành văn bản quy định chi tiết.
4. Chỉ đạo việc ban hành 13 văn bản nợ ban hành các luật, nghị quyết đã có hiệu lực và 71 văn bản quy định chi tiết các luật, nghị quyết hoặc nội dung được giao quy định chi tiết sẽ có hiệu lực trong thời gian tới. Cụ thể:
4.1. Đối với 13 văn bản nợ ban hành (thuộc trách nhiệm soạn thảo của các bộ: Lao động –Thương binh và Xã hội, Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Khoa học và Công nghệ, Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Thanh tra Chính phủ, Tài chính, Nội vụ), Bộ Tư pháp đề nghị:
(i) Đối với 06 văn bản đã trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đề nghị Văn phòng Chính phủ đẩy nhanh tiến độ, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định trước ngày 10/10/2023.
(ii) Đối với 07 văn bản còn đang trong tình trạng soạn thảo, đề nghị các bộ khẩn trương ban hành theo thẩm quyền hoặc báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về những khó khăn, vướng mắc để xử lý tình trạng chậm, nợ ban hành. Đồng thời, nghiên cứu xử lý khoảng trống pháp lý trong thời gian chưa có văn bản quy định.
4.2. Nghiên cứu xây dựng, sớm ban hành 71 văn bản quy định chi tiết thi hành các luật hoặc nội dung giao quy định chi tiết sẽ có hiệu lực trong thời gian tới (xem Phụ lục 3). Trong số này, có 53 văn bản quy định chi tiết các luật có hiệu lực từ 01/01/2024, đề nghị khẩn trương ban hành trước ngày 15/11/2023 để bảo đảm có hiệu lực đồng thời với luật). Lưu ý, đối với những văn bản đã trình Chính phủ, đề nghị Văn phòng Chính phủ đôn đốc, bám sát các bộ để khẩn trương phối hợp trong việc tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện theo ý kiến thành viên Chính phủ, sớm trình lại Thủ tướng Chính phủ ký ban hành.
5. Tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XV dự kiến thông qua 09 luật, nghị quyết, các bộ có nhiệm vụ rà soát nội dung được giao quy định chi tiết trong các dự án luật, đề xuất văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết, trong đó nêu rõ tên văn bản được quy định chi tiết và điều, khoản, điểm giao quy định chi tiết; dự kiến tên văn bản quy định chi tiết từng điều, khoản, điểm và cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp, thời hạn trình ban hành, tập hợp các nội dung luật, nghị quyết giao cho địa phương quy định chi tiết gửi về Bộ Tư pháp tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ.
6. Bên cạnh việc tiếp tục thực hiện hiệu quả những giải pháp đã đề cập trong các Báo cáo trước đây, thời gian tới để đẩy mạnh hơn nữa công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết, các bộ, cơ quan ngang bộ cần thực hiện nghiêm các giải pháp đã được nêu tại Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 14/8/2023 về một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật nhằm ngăn ngừa tình trạng tham nhũng, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ; thực hiện nghiêm Quy định số 69-QĐ/TW ngày 06 tháng 7 năm 2022 của Ban chấp hành Trung ương quy định về tổ chức đảng, đảng viên vi phạm.
7. Trong giai đoạn lập đề nghị, cơ quan lập chủ trì cần dự báo và chỉ rõ nội dung chính sách sẽ giao quy định chi tiết, trách nhiệm của các bộ, ngành có liên quan trong việc triển khai luật, pháp lệnh, nghị quyết.
8. Trong giai đoạn soạn thảo, cần đồng thời chuẩn bị dự thảo văn bản quy định chi tiết để trình kèm theo khi trình dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết. Xác định thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, nghị quyết để đảm bảo đủ thời gian xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết.
9. Ngay sau khi Quốc hội thông qua luật, nghị quyết, các bộ, cơ quan ngang bộ phải gửi đề xuất các văn bản quy định chi tiết cho Bộ Tư pháp tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Trong đó, cần lưu ý áp dụng nguyên tắc một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung được giao, hạn chế số lượng văn bản quy định chi tiết, nhất là các thông tư.
VỤ CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT

---