1.Đặt vấn đề

Bộ máy nhà nước là hệ thống các cơ quan có mô hình tổ chức phức tạp, có mối quan hệ tương tác qua lại và luôn đặt ra yêu cầu phối hợp bất cứ khi nào công việc phải thực hiện với sự tham gia của hơn một cơ quan, tổ chức. Việc phối hợp giữa các cơ quan nhà nước giúp cung cấp thông tin, trợ giúp vật chất, phương tiện kỹ thuật, chia sẻ kinh nghiệm, hỗ trợ nguồn lực, tài chính, xác định nội dung công việc và phạm vi trách nhiệm cho tổ chức, cá nhân được phân công thực hiện những nhiệm vụ chung, v.v.., nhằm đạt được các mục tiêu chính sách, đảm bảo cho tất cả các cơ quan liên quan có những hành động cần thiết để thực hiện hiệu quả các chính sách. Từ góc độ quản lý nhà nước, phối hợp là một phương thức, một quy trình kết hợp hoạt động của các cơ quan, tổ chức lại với nhau để bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức này thực hiện được đầy đủ, hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, nhằm đạt được các lợi ích chung. Phối hợp tồn tại trong suốt quá trình quản lý, từ hoạch định chính sách, xây dựng thể chế, đến việc tổ chức thực thi cơ chế, chính sách, pháp luật, ở đâu có quản lý thì ở đó có nhu cầu phối hợp. Mục tiêu cuối cùng của phối hợp là tạo ra sự thống nhất, đồng thuận, bảo đảm chất lượng và hiệu quả trong quản lý - nói cách khác, phối hợp là phương thức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho hoạt động quản lý nhà nước đạt hiệu lực, hiệu quả.

Sau hơn 70 năm xây dựng và trưởng thành, trải qua nhiều biến cố và thăng trầm của lịch sử, vị trí, chức năng của Bộ, Ngành Tư pháp đã có nhiều sự đổi thay, công tác tư pháp đã không ngừng phát triển, phục vụ tốt nhiệm vụ chính trị trong từng giai đoạn cách mạng, có những đóng góp không nhỏ vào thắng lợi chung của sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa; công tác tư pháp hiện đang phản ánh tính thống nhất của quyền lực nhà nước và mối liên hệ chặt chẽ của ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thể hiện rõ tính chất hành chính - tư pháp trong quản lý nhà nước đối với các hoạt động tư pháp cũng như những hoạt động khác nhằm bảo đảm việc tôn trọng, thi hành Hiến pháp, pháp luật trong mọi mặt của đời sống xã hội. Ngành Tư pháp Việt Nam đã vinh dự được phong tặng nhiều huân, huy chương cao quý nhất của Đảng và Nhà nước[1]. Có được những thành tựu to lớn như vậy, trước hết là do nỗ lực không ngừng của mỗi cán bộ, công chức, người lao động trong toàn Ngành, bên cạnh đó phải kể đến sự đồng hành, gắn kết, sẻ chia trách nhiệm của tất cả các cơ quan, tổ chức có liên quan từ trung ương đến địa phương, như căn dặn trong trích đoạn Thư của Chủ tịch Hồ Chí Minh gửi Hội nghị Tư pháp toàn quốc năm 1948 đã viết: “Tư pháp là một cơ quan trọng yếu của Chính quyền, cho nên càng phải tinh thành đoàn kết, hợp tác chặt chẽ với các cơ quan khác, để tránh những mối xích mích lẫn nhau, nó có thể vì quyền lợi nhỏ và riêng mà lại hại đến quyền lợi to và chung, cho cả tư pháp và hành chính”.
2. Đặc trưng mối quan hệ phối hợp công tác liên ngành giữa Bộ Tư pháp với các bộ, ngành ở Trung ương
Khác với nhiều bộ, ngành khác trong Chính phủ, việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp có sự kết hợp, giao thoa của nhiều phương thức phối hợp khác nhau (theo cả chiều ngang, chiều dọc, bên trong, bên ngoài, đan xen - mạng lưới…), với nhiều chủ thể khác nhau trong hệ thống chính trị, bao gồm: các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; Văn phòng Chủ tịch nước; các cơ quan của Quốc hội; Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận; Phòng Công nghiệp thương mại Việt Nam (VCCI); chính quyền địa phương cấp tỉnh...- Đây là quy trình bắt buộc theo quy định của pháp luật.
Ví dụ như: Trong công tác xây dựng pháp luật, thì theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, việc thành lập ban soạn thảo, tổ biên tập phải có đại diện bắt buộc sự có mặt, tham gia của lãnh đạo một số bộ, ngành có liên quan. Luật quy định việc lấy ý kiến bắt buộc của một số cơ quan như Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp…Hoặc theo Luật thi hành án dân sự thì Bộ Tư pháp phải phối hợp với Bộ Công an trong việc: chỉ đạo cơ quan Công an bảo vệ cưỡng chế thi hành án, phối hợp bảo vệ kho vật chứng của cơ quan THADS trong trường hợp cần thiết; chỉ đạo trại giam, trại tạm giam nơi người phải thi hành án đang chấp hành hình phạt tù thu các khoản tiền, tài sản mà người phải thi hành án, thân nhân của người phải thi hành án nộp để thi hành án (Điều 169). Phối hợp với Tòa án nhân dân tối cao trong việc: giải quyết yêu cầu, kiến nghị và chỉ đạo Tòa án các cấp giải quyết yêu cầu, kiến nghị của cơ quan THADS trong thời hạn theo quy định của pháp luật; chỉ đạo Tòa án các cấp phối hợp với các cơ quan liên quan trong tổng kết công tác THADS (Điều 170). Phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát và chỉ đạo Viện kiểm sát các cấp thực hiện việc kiểm sát THADS, tổng kết công tác THADS…Hoặc theo Luật quốc tịch thì Bộ Tư pháp phải phối hợp với Bộ Ngoại giao trong việc tiếp nhận, thẩm tra  hồ sơ của công dân Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đối với yêu cầu liên quan đến quốc tịch; phối hợp với Bộ Công an tong việc xác minh tình trạng nhân thân của công dân để giải quyết hồ sơ xin nhập, xin trở lại, xin thôi quốc tịch Việt Nam.v.v…
3. Một số tồn tại, hạn chế và nguyên nhân
Qua nghiên cứu tác giả nhận thấy, tựu chung lại những vướng mắc, hạn chế trong công tác phối hợp trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp chủ yếu xoay quanh những vấn đề như: chậm tiến độ, thời gian so với yêu cầu công việc; chất lượng phối hợp không đảm bảo; sự tham gia các thiết chế phối hợp không đúng thành phần; nội dung phối hợp còn nhiều điểm chưa phù hợp; chủ thể và năng lực chủ thể phối hơp chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu; việc phối hợp còn giàn trải, không cần thiết trong nhiều trường hợp[2], trong đó nguyên nhân là do:
- Từ phía những quy định của pháp luật liên quan còn có những vấn đề chưa thực sự phù hợp với điều kiện thực tế như: thủ tục hành chính trong quan hệ giải quyết công việc còn nhiều bất hợp lý; quy định về tổ chức bộ máy của nhiều bộ, ngành vẫn còn cồng kềnh, chưa tinh gọn; vấn đề về phân cấp, phân quyền, ủy quyền thực sự chưa đề cao tính độc lập, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của người đứng đầu; phạm vi, nội dung phối hợp, trong nhiều trường hợp chưa cụ thể, còn giàn trải, gây lãng phí thời gian và nguồn lực thực hiện; thiếu các quy định về chế tài, kiểm tra, giám sát, tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác phối hợp; định mức phân bổ kinh phí ngân sách hỗ trợ cho các hoạt động cần có sự phối hợp còn khá thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu, tính chất công việc; cơ chế cấp, phát chưa hợp lý…
- Từ thực tiễn quá trình thi hành pháp luật: Nhận thức về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của của công tác phối hợp còn nhiều hạn chế. Vẫn còn tồn tại tư duy quản lý theo kiểu cũ, vốn thiếu sự tôn trọng trách nhiệm chung, trách nhiệm tập thể trong xử lý công việc; trì trệ, bị động, đùn đẩy, không còn phù hợp với nền công chức, công vụ chuyên nghiệp, hiện đại. Trong một số trường hợp việc đề nghị phối hợp thực hiện công việc lại chủ yếu dựa vào quan hệ cá nhân, không đề cao quan hệ hành chính, công vụ. Về phạm vi nội dung công việc cần phối hợp còn giàn trải, chưa tập trung, bám sát tình hình thực tiễn, chưa gắn với chức năng, nhiệm vụ cụ thể của cơ quan, đơn vị được đề nghị phối hợp; chưa phù hợp với trình độ, nhận thức và nhu cầu của đối tượng cần được phối hợp, nên việc trả lời theo yêu cầu phối hợp đôi khi còn mang nặng tính hành chính, hình thức. Quá trình phân công công việc trong một số trường hợp vẫn còn thiếu sự nhất quán khi chỉ định cơ quan, đơn vị đầu mối chủ trì thực hiện, cá biệt có những trường hợp hai cơ quan, đơn cùng được giao chủ trì thực hiện một công việc. Thủ tục hành chính trong quan hệ phối hợp thực hiện công việc còn nhiều tầng nấc trung gian[3], dẫn đến mất nhiều thời gian, thủ tục giải quyết; trong nhiều trường hợp hồ sơ công việc đề nghị phối hợp không đầy đủ giấy tờ. Theo quy định của pháp luật thì thời gian để giải quyết một công việc nào đó thường được tính theo tổng thời gian từ khâu đầu vào đến khi có kết quả đầu ra, tuy nhiên, trên thực tế đã phát sinh nhiều trường hợp do ách tắc ở một số khâu nào đó, làm cho thời gian “chết” khá nhiều trước khi được phân công đến người xử lý cuối cùng; hệ quả là thời gian vật chất còn lại dành cho giải quyết công việc không bảo đảm, cập rập, hiệu quả, chất lượng không cao. Hiệu quả hoạt động của một số thiết chế phối hợp mang tính vụ việc (làm việc theo Nhóm) chưa cao, còn nặng về hành chính, hình thức, chưa đi vào thực chất; thành phần tham gia chưa đáp ứng được yêu cầu về năng lực chuyên môn và tính chất công việc, thiếu ý thức, kỷ luật hành chính, công vụ; cơ chế hoạt động của các thiết chế còn lỏng lẻo, chưa hiệu quả. Điều kiện bảo đảm thực hiện cơ chế phối hợp về kinh phí nói chung còn thấp, chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu công việc; chủ yếu tập trung ở cơ quan, đơn vị được giao chủ trì thực hiện nhiệm vụ (chủ thể chủ động); còn đối với các chủ thể được đề nghị phối hợp (chủ thể bị động) thì không có, do vậy, trong nhiều trường hợp chủ thể bị động muốn triển khai công việc bài bản, có chất lượng (nghiên cứu, phân tích, đánh giá, điều tra, khảo sát tình hình thực tiễn, tổ chức hội nghị, hội thảo, tham khảo ý kiến, thuê tư vấn chuyên gia…) thì cũng không có điều kiện để thực hiện. Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong xử lý công việc còn hạn chế, lệ thuộc quá nhiều vào việc sử dụng văn bản giấy, chữ ký, con dấu truyền thống; đặc biệt là vấn đề xây dựng, vận hành quy trình xử lý công việc theo TCVN ISO thiếu đồng bộ, chồng chéo, chưa cập nhật.
4. Gợi mở một số vấn đề tiếp tục nâng cao hiệu quả công tác phối hợp liên ngành của Bộ Tư pháp trong thời gian tới
Trong điều kiện tình hình hiện nay, yêu cầu về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; thực thi Hiến pháp năm 2013; cải cách pháp luật; cải cách tư pháp; cải cách, tăng cường kỷ cương, kỷ luật hành chính; xây dựng Chính phủ kiến tạo, hành động, liêm chính, phục vụ người dân và doanh nghiệp... đã và đang đặt ra cho Bộ, Ngành Tư pháp nhiều trọng trách vô cùng quan trọng, khó khăn, phức tạp, luôn đòi hỏi phải duy trì và tăng cường hơn nữa cơ sự phối, kết hợp chặt chẽ, hiệu quả với các cơ quan hữu quan trong thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước được giao[4]. Theo đó:
Thứ nhất, tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo, nâng cao nhận thức về tầm quan trọng của công tác phối hợp liên ngành: Về phía Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, cần tiếp tục quan tâm chỉ đạo các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tăng cường kỷ luật, kỷ cương kỷ luật công việc; đề cao vai trò, tinh thần trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, xác định rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong công tác quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách. Trên cơ sở kết quả các mặt công tác, tiến hành kiểm điểm, phê bình nghiêm túc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tại các phiên họp giao ban định kỳ, đột xuất của Chính phủ và lấy đó làm tiêu chí báo cáo Quốc hội xem xét, đánh giá mức tín nhiệm khi Quốc hội tổ chức lấy phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các Nghị định định có liên quan, qua đó, cần quy định cụ thể và đề cao nguyên tắc về trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong giải quyết công việc; quy định các hình thức chế tài phù hợp gắn với trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong việc không thực hiện đúng các yêu cầu phối hợp công việc...Về phía Bộ Tư pháp và các bộ, ngành Trung ương: thường xuyên quan tâm tổ chức phổ biến, quán triệt sâu sắc đến các cấp ủy đảng, chính quyền của cơ quan, đơn vị về vai trò, ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác phối hợp trong chỉ đạo, điều hành thực hiện các hoạt động chuyên môn của bộ, ngành đối với tất cả cán bộ, công chức, viên chức, người lao động. Làm sao để mỗi người luôn phải ý thức được trách nhiệm công vụ của mình; kiên quyết loại ra khỏi bộ máy cơ quan nhà nước những cán bộ công chức, viên chức, người lao động lười biếng, suy thoái về tư tưởng, đạo đức lối sống, quan liêu, trì trệ, đùn đẩy trách nhiệm, không còn phù hợp với nền công chức, công vụ chuyên nghiệp, hiện đại. Nghiên cứu sửa đổi, hoàn thiện các quy chế phối hợp giữa Bộ Tư pháp với các bộ, ngành, địa phương bảo đảm thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ theo phân cấp, theo đó cần thống nhất về mặt hình thức, rõ ràng về nội dung, gắn với nguyên tắc, trách nhiệm, chủ thể, thời hạn xử lý công việc; chế tài công vụ; cơ chế phân bổ kinh phí hoạt động…
Thư hai, hoàn thiện pháp luật về những vấn đề thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực của Bộ Tư pháp có nội dung quy định liên quan đến cơ chế phối hợp liên ngành, theo đó trong quá trình tham mưu xây dựng, hoàn thiện pháp luật cần phải bám sát những nguyên tắc, định hướng chủ yếu như sau: quy định cụ thể phạm vi nội dung công việc cần phối hợp phù hợp và gắn với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhần cần phải phối hợp; lượng hóa tối đa nội dung yêu cầu phối hợp theo các tiêu chí, số liệu cụ thể, phương pháp trách nghiệm vấn đề; mẫu hóa tất cả các biểu mẫu văn bản cần yêu phối hợp theo các tiêu chí nêu trên để thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc; cắt giảm triệt để các thủ tục hành chính không cần thiết, rườm rà, chồng chéo, làm thời gian xử lý kéo dài; phân cấp, phân quyền, ủy quyền theo hướng đề cao tính chủ động, sáng tạo, độc lập, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị; bổ sung các quy định về tăng cường kiểm tra, giám sát, tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác phối hợp, gắn với chế tài xử lý trong trường hợp không thực hiện, hoặc thực hiện không hiệu quả, không đúng chức trách của các chủ thể có liên quan trong quá trình phối hợp tham gia giải quyết công việc theo quy định của pháp luật; tăng định mức phân bổ kinh phí cho các hoạt động chuyên môn, đáp ứng đầy đủ yêu cầu tính chất của mỗi công việc; bảo đảm hài hòa lợi ích giữa cơ quan, đơn vị chủ trì thực hiện công việc và cơ quan, đơn vị được đề nghị phối hợp thực hiện công việc; đơn giải hóa tối đa thủ tục xin cấp, phát, thanh quyết toán kinh phí để tập trung thời gian nhiều hơn cho các hoạt động nghiên cứu chuyên môn của cơ quan, đơn vị.
Thứ ba, tiếp tục kiện toàn cơ cấu tổ chức các đơn vị thuộc Bộ Tư pháp theo hướng tinh gọn đầu mối, phù hợp với các yêu cầu về cải cách hành chính[5]; bảo đảm điểu kiện thực hiện các hoạt động cần có sự phối hợp như nguồn lực con người, tài chính, cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật, truyền thông…để triển khai công việc. Rà soát, cập nhật, sửa đổi, bổ sung ban hành mới các quy trình quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO cho phù hợp, tổ chức công bố dành cho các quy trình mới ban hành và công bố lại khi có sự điều chỉnh, mở rộng, thu hẹp phạm vi áp dụng hệ thống quản lý chất lượng phù hợp với tiêu chuẩn quốc gia TCVN ISO 9001:2008; tăng cường kiểm soát quá trình phối hợp thực hiện chương trình công tác của Bộ nhằm đánh giá khả năng và ý thức thực thi pháp luật liên quan đến phối, kết hợp quản lý ngành, lĩnh vực; phát hiện và tháo gỡ kịp thời những vướng mắc; thúc đẩy, động viên tinh thần làm việc cho các cán bộ, công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ; áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm đối với các chủ thể phối hợp để đảm bảo trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước. Tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, trao đổi, giao dịch qua tài liệu, biểu mẫu, chữ ký điện tử, dịch vụ công trực tuyến (online). Tăng cường công tác chỉ đạo, điều hành, theo đó cân xiết chặt kỷ cương, kỷ luật hành chính công vụ gắn với thực hiện nghiêm Quy chế làm việc của cơ quan, đơn vị;  có hình thức xử lý thích đáng đối với những trường hợp cố tình vi phạm, gây ảnh hưởng đến tiến độ, hiệu quả công việc được phân công; đổi mới lề lối làm việc, hạn chế, cắt giảm và kết hợp một cách hợp lý số lượng các cuộc họp, các chuyến công tác địa phương nhưng vẫn bảo đảm yêu cầu công tác và quản lý.

Vương Toàn Thắng - Trần Hồng Hạnh
Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật

---