Quy định Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 nhằm bảo đảm sự gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật
04:00 16/07/2019
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2015) có hiệu lực từ ngày 01/7/2016. Kể từ ngày Luật có hiệu lực đến nay, sau hơn 03 năm thi hành trên thực tế thì không thể phủ nhận rằng đây là một đạo luật được xây dựng với tư duy đổi mới, trong đó chứa đựng nhiều quy định tiến bộ. Trong thời gian qua, cũng đã có rất nhiều diễn đàn, công trình nghiên cứu ở nhiều cấp độ khác nhau phân tích, đánh giá về những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015. Nhìn chung, nhiều ý kiến đánh giá cho rằng quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định chặt chẽ, khoa học hơn so với trước đây chính là một trong những nguyên nhân quan trọng góp phần tạo ra những chuyển biến tích cực đối với chất lượng của các VBQPPL, qua đó cũng góp phần nâng cao hiệu quả thi hành các VBQPPL.
Vậy, câu hỏi đặt ra là: Với vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng của mình (đó là tạo ra cơ sở pháp lý thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL trong cả nước) thì Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã có những điều khoản, quy định nào để bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật?
Để trả lời cho câu hỏi đó, bài viết sẽ tập trung xác định và làm rõ những quy định của Luật năm 2015 đã trực tiếp hoặc gián tiếp thể hiện được tinh thần bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật.
1. Sự cần thiết phải gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật
Thời gian qua, công tác xây dựng pháp luật đã góp phần quan trọng trong việc tạo ra môi trường pháp lý thông thoáng, bình đẳng để ổn định xã hội và phát triển kinh tế. Công tác xây dựng pháp luật được đẩy mạnh nhờ sự ra đời của các đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo các Luật này, “xây dựng pháp luật” là một quy trình phức tạp, bao gồm nhiều hoạt động khác nhau của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cũng như của các tổ chức, cá nhân có liên quan, từ việc phân tích, hoạch định chính sách đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua và công khai văn bản.
Thi hành pháp luật trong khoa học pháp lý và thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Theo tài liệu giảng dạy tại một số cơ sở đào tạo pháp luật, thi hành pháp luật thường được xem là một trong 04 hình thức thực hiện pháp luật, bao gồm: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Theo quan niệm này, thi hành pháp luật là việc chủ thể pháp luật chủ động thực hiện nghĩa vụ mà pháp luật quy định (ví dụ: công dân thực hiện nghĩa vụ quân sự, doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ đóng thuế...). Tuy nhiên, căn cứ thực tiễn công tác xây dựng pháp luật và các quy định của pháp luật hiện hành tại Việt Nam thì “thi hành pháp luật” được hiểu là những hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến các quy phạm pháp luật trở thành hành vi xử sự của các chủ thể. Trong bài viết này, thi hành pháp luật được xem xét với góc độ là bước tiếp nối của hoạt động xây dựng pháp luật và có mối quan hệ mật thiết với hoạt động xây dựng pháp luật.
Thực tiễn đã chứng minh, việc ban hành một văn bản tốt, có chất lượng sẽ là tiền đề quan trọng bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong quá trình thi hành văn bản đó. Ngược lại, nếu trong quá trình xây dựng pháp luật mà không xem xét, đánh giá đầy đủ các điều kiện bảo đảm cho quá trình thi hành pháp luật thì sẽ cho ra đời những văn bản quy phạm pháp luật thiếu tính khả thi, không phù hợp với thực tiễn và chỉ là những văn bản quy phạm pháp luật tồn tại “trên giấy”. Do vậy, việc gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật là rất cần thiết và đặc biệt quan trọng nhằm khắc phục khuynh hướng tách biệt giữa hai hoạt động này, coi kết quả của xây dựng pháp luật chỉ là các quy định pháp luật đơn thuần mà không tính đến hoặc không xem xét đầy đủ những đòi hỏi của thực tiễn thi hành pháp luật. Trong giai đoạn hệ thống pháp luật ở nước ta đã tương đối hoàn thiện như hiện nay, thi hành pháp luật cần phải được coi là khâu trung tâm, thực hiện vai trò “kiểm định chất lượng” đối với các văn bản quy phạm pháp luật.
Thể chế hóa Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 về chủ trương tiếp tục nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và xác lập cơ chế bảo đảm luật được thi hành ngay khi có hiệu lực, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) đã kế thừa nhiều quy định trước đây và bổ sung nhiều quy định mới nhằm gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật ngay trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Những quy định này được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như: các nguyên tắc, quy định chung trong xây dựng pháp luật để bảo đảm gắn kết với thi hành pháp luật; các quy định cụ thể về trách nhiệm bảo đảm gắn kết với thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong suốt quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL và một số quy định gián tiếp khác.
2. Những quy định của pháp luật hiện hành về ban hành VBQPPL nhằm bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật
2.1. Những quy định mang tính nguyên tắc
Đây là những quy định mang tính định hướng chung cho hoạt động xây dựng pháp luật nhằm ban hành ra những VBQPPL có chất lượng tốt nhất, đáp ứng yêu cầu thực tiễn và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Tinh thần này được thể hiện cụ thể tại các điều, khoản sau đây:
Thứ nhất, về nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL (Điều 5 Luật năm 2015): kế thừa quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 về nguyên tắc bảo đảm tính minh bạch, khả thi của VBQPPL, Luật năm 2015 bổ sung yêu cầu về tính tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản. Theo đó, khoản 3 và khoản 4 Điều này quy định: “3. Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQPPL” và “4. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của VBQPPL”.
- Thứ hai, về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo VBQPPL (Điều 8 Luật năm 2015): khoản 1 và khoản 2 Điều này quy định: “1. Ngôn ngữ trong VBQPPL là tiếng Việt. Ngôn ngữ sử dụng trong VBQPPL phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu.” và “2. VBQPPL phải quy định cụ thể nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung đã được quy định trong VBQPPL khác.”
Theo các nguyên tắc này, khi xây dựng pháp luật, nhà làm luật phải luôn chú ý để làm sao các quy định của pháp luật sau khi ban hành có khả năng thi hành trên thực tế, tránh tình trạng văn bản được ban hành chứa đựng những quy định khó hiểu, khó thi hành.
2.2. Những quy định cụ thể
Theo quy định của Luật năm 2015 thì quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL gồm 06 giai đoạn chính sau đây:
(1) Đề nghị xây dựng văn bản;
(2) Soạn thảo VBQPPL;
(3) Lấy ý kiến dự án, dự thảo VBQPPL;
(4) Thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL;
(5) Thảo luận, xem xét thông qua hoặc ký ban hành dự án, dự thảo VBQPPL;
(6) Công khai VBQPPL.
Trong từng giai đoạn của quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL và tại nhiều điều, khoản cụ thể của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, việc bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật được xem là một trong những nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia xây dựng, ban hành VBQPPL, đặc biệt là các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng VBQPPL; cơ quan, người có thẩm quyền trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua dự án, dự thảo VBQPPL. Cụ thể như sau:
2.2.1. Trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng VBQPPL
Chủ thể lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết sau khi được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân thông qua.
Để làm được điều này, chủ thể lập đề nghị phải đánh giá tác động của các chính sách trong đề nghị. Cùng với việc tổng kết việc thi hành pháp luật, quá trình đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị giúp cơ quan lập đề nghị có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản; dự kiến được chi phí để thực thi văn bản và ước tính được những lợi ích quan trọng mà văn bản mang lại. Do vậy, việc đánh giá tác động sẽ giúp giảm chi phí thực thi chính sách, pháp luật thông qua việc giảm những chính sách không cần thiết, kém chất lượng, đồng thời góp phần thi hành chính sách có hiệu quả hơn. Kết quả của hoạt động này sẽ giúp chủ thể lập đề nghị xác định chính xác nguồn lực và điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi văn bản được ban hành.
2.2.2. Trong giai đoạn soạn thảo VBQPPL
Trong giai đoạn này, tinh thần xây dựng pháp luật phải bảo đảm gắn kết với thi hành pháp luật được lồng ghép vào nội dung các điều luật và được thể hiện thông qua một quy trình soạn thảo chặt chẽ, khoa học với sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân, các chuyên gia, nhà khoa học, qua đó phát huy tối đa trí tuệ tập thể nhằm đánh giá, góp ý, phản biện một cách đa chiều đối với nội dung của dự án, dự thảo văn bản.
Đặc biệt, để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, Điều 11 Luật năm 2015 về văn bản quy định chi tiết quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Theo quy định này, việc soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết phải được tiến hành đồng thời với các VBQPPL được quy định chi tiết để khi các văn bản này có hiệu lực thì các văn bản quy định chi tiết cũng được thực hiện ngay, tránh tình trạng một số văn bản đã có hiệu lực pháp luật nhưng lại không thể thi hành được vì thiếu quy định chi tiết, cụ thể.
2.2.3. Đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng VBQPPL và dự án, dự thảo VBQPPL
a) Thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL: theo quy định tại điểm c khoản 3 Điều 39 và điểm c khoản 3 Điều 88 của Luật năm 2015, cơ quan thẩm định có trách nhiệm đánh giá và phát biểu ý kiến thẩm định về tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản. Với nội dung này, cơ quan thẩm định cần đánh giá: (i) sự phù hợp giữa nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều kiện kinh tế - xã hội; (ii) sự phù hợp của các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều kiện kinh doanh của doanh nghiệp, đời sống của người dân; (iii) sự phù hợp giữa chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với chủ trương cải cách hành chính; (iv) sự phù hợp của các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với trình độ quản lý, trình độ dân trí; (v) sự phù hợp của các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với xu hướng phát triển chung của quốc tế; (vi) sự toàn diện của các giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản so với yêu cầu giải quyết vấn đề; (vii) đánh giá tính dự báo của các chính sách khi thực hiện trên thực tế.
b) Thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL: theo quy định tại điểm d khoản 3 Điều 58, điểm d khoản 3 Điều 92, điểm đ khoản 3 Điều 98, điểm đ khoản 3 Điều 102... cơ quan, đơn vị chủ trì thẩm định có trách nhiệm đánh giá điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành VBQPPL. Khi thẩm định về điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành VBQPPL, báo cáo thẩm định cần nêu rõ các ý kiến đánh giá theo các nội dung sau: (i) đánh giá về nguồn lực tài chính cho việc tổ chức thực hiện văn bản (chi phí cho công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật, phổ biến pháp luật; chi phí mà tổ chức, cá nhân và các đối tượng áp dụng của văn bản bỏ ra khi thực hiện văn bản; chi phí cho việc xây dựng cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ việc tổ chức thực hiện văn bản; chi phí cho việc thay đổi tổ chức, bộ máy, nhân sự của các cơ quan hiện hành; các chi phí khác có liên quan đến việc tổ chức thực hiện văn bản); (ii) đánh giá về dự kiến nguồn nhân lực cho việc tổ chức thực hiện văn bản (việc thay đổi, sắp xếp lại tổ chức bộ máy, nhân sự để thực hiện văn bản; phương thức xử lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức dư thừa khi có sự tinh giảm bộ máy hoặc biện pháp bổ sung đội ngũ cán bộ, công chức khi có phát sinh bộ máy mới để thực hiện văn bản).
c) Thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL: theo quy định tại khoản 4 và khoản 5 Điều 68 của Luật năm 2015 thì cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm đánh giá (i) tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản; và (ii) điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành VBQPPL.
2.2.4. Về việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng VBQPPL và dự án, dự thảo VBQPPL
Để có được những VBQPPL sát thực tế, có tính khả thi, cơ quan xây dựng, ban hành văn bản cần nắm bắt đầy đủ, đúng đắn tâm lý, nguyện vọng của đối tượng điều chỉnh mà văn bản hướng tới. Ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhất là của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong quá trình xây dựng văn bản có tác dụng phát hiện những thiếu sót, bất cập, hạn chế, khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình thi hành pháp luật, giúp cho cơ quan nhà nước có biện pháp sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh kịp thời. Xuất phát từ lý do nêu trên, Luật năm 2015 bổ sung nhiều quy định nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng pháp luật ngay từ giai đoạn đề xuất chính sách và có cơ chế để bảo đảm huy động tốt hơn sự tham gia của người dân, doanh nghiệp trong quá trình xây dựng VBQPPL. Với các quy định này, Luật năm 2015 đã thể hiện rõ tinh thần việc ban hành pháp luật là dành cho đối tượng áp dụng nên các đối tượng này cần được biết và có quyền tham gia góp ý kiến đối với chính sách trong đề nghị cũng như các quy định trong dự án, dự thảo VBQPPL.
(1) Trách nhiệm của cơ quan tổ chức lấy ý kiến:
- Đăng tải công khai hồ sơ đề nghị, dự án, dự thảo văn bản trên Cổng thông tin điện tử của các cơ quan, tổ chức lập đề nghị, cơ quan trình, cơ quan chủ trì soạn thảo;
- Tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách trong đề nghị và của VBQPPL; nội dung lấy ý kiến phải phù hợp với đối tượng được lấy ý kiến;
- Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL, hồ sơ dự án, dự thảo văn bản đến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp; hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL, hồ sơ dự án, dự thảo văn bản liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp đến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến;
- Tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý; phản hồi đầy đủ ý kiến góp ý thông qua việc đăng tải công khai nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan lập đề nghị, cơ quan trình, cơ quan chủ trì soạn thảo.
(2) Trách nhiệm và sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân:
Cùng với việc quy định trách nhiệm của cơ quan tổ chức lấy ý kiến, Luật năm 2015 bổ sung một số quy định nhằm xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong khi tham gia góp ý xây dựng pháp luật. Theo đó, khoản 3 Điều 7 quy định: “Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền được đề nghị tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL chịu trách nhiệm về nội dung và thời hạn tham gia góp ý kiến”.
Đặc biệt, khoản 2 Điều 36 Luật năm 2015 bổ sung trách nhiệm của 04 bộ là Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp trong việc đánh giá về nguồn tài chính, nguồn nhân lực, sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định với hệ thống pháp luật.
2.2.5. Quy định về hiệu lực của VBQPPL, công bố, công khai VBQPPL
Thứ nhất, về hiệu lực của VBQPPL, theo quy định của Luật năm 2015, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của VBQPPL được xác định như sau: “Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã” (trừ trường hợp văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn có thể quy định hiệu lực ngay kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành). Việc quy định VBQPPL có hiệu lực sau một khoảng thời gian ban hành như trên nhằm mục đích bảo đảm có thời gian cho quá trình chuẩn bị tốt các điều kiện để tổ chức thi hành văn bản cũng như thông tin đến mọi đối tượng có liên quan đến việc thi hành văn bản đó. Trong khoảng thời gian này, để bảo đảm minh bạch hóa, công khai hóa VBQPPL, các cơ quan, người có thẩm quyền theo quy định của Luật năm 2015 thực hiện việc công bố, đăng Công báo và niêm yết VBQPPL.
2.2.6. Quy định nhằm bảo đảm điều kiện cần thiết cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL
Với việc bổ sung nhiều quy định mới trong hoạt động lập pháp, lập quy ở nước ta, từ việc xác định lại hệ thống các VBQPPL đến việc đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, Luật năm 2015 được ban hành với mục tiêu tạo cơ sở pháp lý để xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước. Để hiện thực hóa mục tiêu nêu trên, đồng thời bảo đảm thực hiện nghiêm và có hiệu quả các quy định của Luật nói chung và các quy định nhằm bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật nói riêng, Luật năm 2015 dành 1 điều (Điều 171) quy định về bảo đảm nguồn lực xây dựng, ban hành VBQPPL. Việc quy định về 03 điều kiện cần thiết nhất nhằm phục vụ cho hoạt động xây dựng pháp luật và việc khẳng định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm các điều kiện này thể hiện một tư duy đổi mới về lập pháp và nhận thức sâu sắc hơn của Chính phủ của Quốc hội về vai trò của pháp luật trong quản lý xã hội theo nguyên tắc pháp quyền. Điều 171 Luật năm 2015 quy định: “Nhà nước có chính sách thu hút, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ, công chức tham gia xây dựng, ban hành VBQPPL phù hợp đối với yêu cầu, nhiệm vụ quy định tại Luật này; hiện đại hóa phương tiện, hạ tầng kỹ thuật; bảo đảm kinh phí cho hoạt động xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện và ban hành VBQPPL.”.
Căn cứ quy định của Luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã đưa ra các quy định cụ thể về bảo đảm nguồn lực cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL tại Chương X (từ Điều 172 đến Điều 182), trong đó quy định chi tiết về: (1) Bảo đảm nguồn nhân lực (bố trí, sử dụng cán bộ, công chức tham gia xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật; đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức tham gia xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật; sử dụng chuyên gia và cộng tác viên kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản); (2) Bảo đảm cơ sở, vật chất, kỹ thuật (trách nhiệm hiện đại hóa phương tiện, hạ tầng kỹ thuật; cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL); (3) Bảo đảm kinh phí (nguồn kinh phí; nguyên tắc bảo đảm kinh phí; hoạt động xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật được ngân sách cấp kinh phí; lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí).
2.2.7. Bổ sung quy định về trách nhiệm tổ chức thi hành VBQPPL
Với quan niệm thi hành pháp luật là bước tiếp nối của hoạt động xây dựng pháp luật thì tổ chức thi hành VBQPPL được xem như “gạch nối” quan trọng để gắn kết xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật, bảo đảm văn bản sau khi được ban hành sẽ sớm đi vào cuộc sống và và phát huy hiệu quả trong thực tế đời sống xã hội. Vì vậy, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã dành 1 điều (Điều 183) để quy định về trách nhiệm tổ chức thi hành VBQPPL. Theo đó, Điều này liệt kê cụ thể, chi tiết các hoạt động mà các cơ quan có thẩm quyền phải thực hiện sau khi văn bản được ban hành, bao gồm: (1) xây dựng kế hoạch tổ chức thi hành văn bản; (2) tổ chức thực hiện chính sách, biện pháp trong văn bản; (3) Phổ biến, tập huấn văn bản; (4) ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành; (5) tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức; (6) bảo đảm cơ sở vật chất, kinh phí, tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực để triển khai thi hành văn bản; (7) theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thi hành văn bản; (8) sơ kết, tổng kết việc thi hành văn bản; (9) báo cáo việc tổ chức triển khai thi hành và kiến nghị, xử lý vướng mắc trong việc tổ chức thi hành văn bản.
3. Đánh giá và một số đề xuất, kiến nghị
3.1. Đánh giá chung:
Sau 03 năm thi hành Luật năm 2015, theo đánh giá của Bộ Tư pháp, các quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP nói chung, cũng như các quy định nhằm bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật nói riêng đã được các bộ, ngành, địa phương tuân thủ và thực hiện tương đối nghiêm túc. Chính vì vậy, chất lượng văn bản ngày càng được nâng cao, bảo đảm tính khả thi, dễ tiếp cận, dễ thực hiện và cơ bản đáp ứng được những đòi hỏi từ thực tiễn.
Tuy vậy, cũng phải thẳng thắn thừa nhận rằng, nhiều quy định mới, tiến bộ trong đó có những quy định nhằm bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật chưa được phát huy hết hiệu quả và giá trị thực tiễn như việc xác định nguồn lực, điều kiện bảo đảm thi hành văn bản ngay trong giai đoạn xây dựng văn bản; việc thẩm định về tính khả thi và nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi được ban hành; việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và cơ chế thu hút sự tham gia góp ý kiến của người dân, doanh nghiệp... Cụ thể như sau:
Một là, hoạt động tổng kết thi hành pháp luật và đánh giá tác động của chính sách chưa được quan tâm đúng mức, thậm chí chỉ mang tính hình thức, đối phó để đáp ứng yêu cầu về hồ sơ, thủ tục. Do vậy, nhiều chính sách chưa được đánh giá đầy đủ các khía cạnh kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới và hệ thống pháp luật; nội dung đánh giá tác động còn thiếu số liệu cụ thể, chủ yếu sử dụng phương pháp định tính. Điều này dẫn đến việc khó có thể dự kiến chính xác nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản.
Hai là, việc bảo đảm tính minh bạch trong quá trình xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế. Do vậy, không ít văn bản được soạn thảo mang tính cục bộ, nghiêng về việc bảo đảm lợi ích của bộ, ngành mình, gây nhiều phản ứng sau khi văn bản được ban hành và ảnh hưởng đến hiệu quả thi hành văn bản.
Ba là, nhiều báo cáo thẩm định, thẩm tra cũng chưa đánh giá được chi tiết về sự cần thiết, tính hợp lý của nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành pháp luật. Cùng với nguyên nhân là do năng lực của người làm công tác thẩm định thì một nguyên nhân quan trọng khác dẫn đến thực trạng nêu trên là do thông tin, dữ liệu đầu vào (hồ sơ gửi thẩm định) mà các cơ quan chủ trì lập đề nghị, soạn thảo cung cấp chưa đầy đủ, thông tin còn chung chung, chưa cụ thể, rõ ràng.
Bốn là, nguồn kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, vì vậy chưa tạo được động lực thu hút các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý tham gia nghiên cứu, đóng góp ý kiến; đồng thời chưa tạo được cơ chế phản biện khoa học, đánh giá khách quan trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL.
3.2. Một số đề xuất, kiến nghị
Thứ nhất, cần tiếp tục đổi mới tư duy trong xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật để thấy được mối quan hệ biện chứng giữa xây dựng và thi hành pháp luật, từ đó thiết lập được sự liên thông trong xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật, tránh tình trạng khép kín, thuần túy dựa vào sức mạnh cưỡng chế của nhà nước để thi hành văn bản.
Thứ hai, nghiên cứu, tiếp tục hoàn thiện thể chế về ban hành VBQPPL vì đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất của công tác xây dựng pháp luật. Theo đó cần tập trung vào một số nội dung sau đây:
(1) Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật năm 2015 nhằm tăng cường kiểm soát chất lượng của VBQPPL, bao gồm cả cơ chế kiểm soát trước khi ban hành (thẩm định, thẩm tra, giám sát, phản biện xã hội…) và sau khi ban hành VBQPPL (kiểm tra, xử lý VBQPPL…);
(2) Quy định cụ thể trách nhiệm, chế tài đối với những hành vi thiếu trách nhiệm của cán bộ, công chức tham gia xây dựng pháp luật có liên quan đến việc ban hành các VBQPPL thiếu tính khả thi, xa rời thực tiễn. Trên cơ sở đó, nghiên cứu bổ sung các quy định để làm rõ hơn cơ chế ràng buộc trách nhiệm và kiểm soát lẫn nhau trong “từng khâu” của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Để làm được điều này, 03 vấn đề về “thẩm quyền” - “trách nhiệm” - “hình thức xử lý khi không thực hiện đúng thẩm quyền” cần được bảo đảm quy định một cách cụ thể, đồng bộ, thống nhất.
Thứ ba, về tổ chức thi hành, trong thời gian tới, để tiếp tục tăng cường hơn nữa sự gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật, qua đó góp phần nâng cao chất lượng của VBQPPL, các cơ quan, tổ chức, cá nhân cần tiếp tục thực hiện tốt một số nội dung sau đây:
(1) Tiếp tục thực hiện nghiêm quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP trong việc tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL; lấy ý kiến của người dân, doanh nghiệp đối với đề nghị, dự án, dự thảo VBQPPL thông qua việc truyền thông, công khai rộng rãi dự án, dự thảo VBQPPL trên các phương tiện thông tin đại chúng như Internet, báo, đài, truyền hình…; tích cực tiếp nhận và nghiêm túc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý của người dân, doanh nghiệp và các bộ, ngành, địa phương;
(2) Chú trọng nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định, thẩm tra, kiểm tra, đôn đốc việc soạn thảo VBQPPL, qua đó đánh giá đúng tác động của dự án, dự thảo VBQPPL tới thực tiễn cuộc sống, bằng cách tiếp thu ý kiến đóng góp; đi sâu, đi sát vào thực tiễn cuộc sống xã hội…;
(3) Tăng cường hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, thẩm định, kiểm tra, ban hành VBQPPL.
Vậy, câu hỏi đặt ra là: Với vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng của mình (đó là tạo ra cơ sở pháp lý thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL trong cả nước) thì Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã có những điều khoản, quy định nào để bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật?
Để trả lời cho câu hỏi đó, bài viết sẽ tập trung xác định và làm rõ những quy định của Luật năm 2015 đã trực tiếp hoặc gián tiếp thể hiện được tinh thần bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật.
1. Sự cần thiết phải gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật
Thời gian qua, công tác xây dựng pháp luật đã góp phần quan trọng trong việc tạo ra môi trường pháp lý thông thoáng, bình đẳng để ổn định xã hội và phát triển kinh tế. Công tác xây dựng pháp luật được đẩy mạnh nhờ sự ra đời của các đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo các Luật này, “xây dựng pháp luật” là một quy trình phức tạp, bao gồm nhiều hoạt động khác nhau của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cũng như của các tổ chức, cá nhân có liên quan, từ việc phân tích, hoạch định chính sách đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua và công khai văn bản.
Thi hành pháp luật trong khoa học pháp lý và thực tiễn xây dựng pháp luật ở Việt Nam được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Theo tài liệu giảng dạy tại một số cơ sở đào tạo pháp luật, thi hành pháp luật thường được xem là một trong 04 hình thức thực hiện pháp luật, bao gồm: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Theo quan niệm này, thi hành pháp luật là việc chủ thể pháp luật chủ động thực hiện nghĩa vụ mà pháp luật quy định (ví dụ: công dân thực hiện nghĩa vụ quân sự, doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ đóng thuế...). Tuy nhiên, căn cứ thực tiễn công tác xây dựng pháp luật và các quy định của pháp luật hiện hành tại Việt Nam thì “thi hành pháp luật” được hiểu là những hoạt động nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống, biến các quy phạm pháp luật trở thành hành vi xử sự của các chủ thể. Trong bài viết này, thi hành pháp luật được xem xét với góc độ là bước tiếp nối của hoạt động xây dựng pháp luật và có mối quan hệ mật thiết với hoạt động xây dựng pháp luật.
Thực tiễn đã chứng minh, việc ban hành một văn bản tốt, có chất lượng sẽ là tiền đề quan trọng bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong quá trình thi hành văn bản đó. Ngược lại, nếu trong quá trình xây dựng pháp luật mà không xem xét, đánh giá đầy đủ các điều kiện bảo đảm cho quá trình thi hành pháp luật thì sẽ cho ra đời những văn bản quy phạm pháp luật thiếu tính khả thi, không phù hợp với thực tiễn và chỉ là những văn bản quy phạm pháp luật tồn tại “trên giấy”. Do vậy, việc gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật là rất cần thiết và đặc biệt quan trọng nhằm khắc phục khuynh hướng tách biệt giữa hai hoạt động này, coi kết quả của xây dựng pháp luật chỉ là các quy định pháp luật đơn thuần mà không tính đến hoặc không xem xét đầy đủ những đòi hỏi của thực tiễn thi hành pháp luật. Trong giai đoạn hệ thống pháp luật ở nước ta đã tương đối hoàn thiện như hiện nay, thi hành pháp luật cần phải được coi là khâu trung tâm, thực hiện vai trò “kiểm định chất lượng” đối với các văn bản quy phạm pháp luật.
Thể chế hóa Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 về chủ trương tiếp tục nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và xác lập cơ chế bảo đảm luật được thi hành ngay khi có hiệu lực, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) đã kế thừa nhiều quy định trước đây và bổ sung nhiều quy định mới nhằm gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật ngay trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Những quy định này được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như: các nguyên tắc, quy định chung trong xây dựng pháp luật để bảo đảm gắn kết với thi hành pháp luật; các quy định cụ thể về trách nhiệm bảo đảm gắn kết với thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong suốt quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL và một số quy định gián tiếp khác.
2. Những quy định của pháp luật hiện hành về ban hành VBQPPL nhằm bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật
2.1. Những quy định mang tính nguyên tắc
Đây là những quy định mang tính định hướng chung cho hoạt động xây dựng pháp luật nhằm ban hành ra những VBQPPL có chất lượng tốt nhất, đáp ứng yêu cầu thực tiễn và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Tinh thần này được thể hiện cụ thể tại các điều, khoản sau đây:
Thứ nhất, về nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL (Điều 5 Luật năm 2015): kế thừa quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 về nguyên tắc bảo đảm tính minh bạch, khả thi của VBQPPL, Luật năm 2015 bổ sung yêu cầu về tính tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của văn bản. Theo đó, khoản 3 và khoản 4 Điều này quy định: “3. Bảo đảm tính minh bạch trong quy định của VBQPPL” và “4. Bảo đảm tính khả thi, tiết kiệm, hiệu quả, kịp thời, dễ tiếp cận, dễ thực hiện của VBQPPL”.
- Thứ hai, về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo VBQPPL (Điều 8 Luật năm 2015): khoản 1 và khoản 2 Điều này quy định: “1. Ngôn ngữ trong VBQPPL là tiếng Việt. Ngôn ngữ sử dụng trong VBQPPL phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu.” và “2. VBQPPL phải quy định cụ thể nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại các nội dung đã được quy định trong VBQPPL khác.”
Theo các nguyên tắc này, khi xây dựng pháp luật, nhà làm luật phải luôn chú ý để làm sao các quy định của pháp luật sau khi ban hành có khả năng thi hành trên thực tế, tránh tình trạng văn bản được ban hành chứa đựng những quy định khó hiểu, khó thi hành.
2.2. Những quy định cụ thể
Theo quy định của Luật năm 2015 thì quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL gồm 06 giai đoạn chính sau đây:
(1) Đề nghị xây dựng văn bản;
(2) Soạn thảo VBQPPL;
(3) Lấy ý kiến dự án, dự thảo VBQPPL;
(4) Thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL;
(5) Thảo luận, xem xét thông qua hoặc ký ban hành dự án, dự thảo VBQPPL;
(6) Công khai VBQPPL.
Trong từng giai đoạn của quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL và tại nhiều điều, khoản cụ thể của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, việc bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật được xem là một trong những nhiệm vụ quan trọng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia xây dựng, ban hành VBQPPL, đặc biệt là các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng VBQPPL; cơ quan, người có thẩm quyền trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua dự án, dự thảo VBQPPL. Cụ thể như sau:
2.2.1. Trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng VBQPPL
Chủ thể lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết sau khi được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân thông qua.
Để làm được điều này, chủ thể lập đề nghị phải đánh giá tác động của các chính sách trong đề nghị. Cùng với việc tổng kết việc thi hành pháp luật, quá trình đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị giúp cơ quan lập đề nghị có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản; dự kiến được chi phí để thực thi văn bản và ước tính được những lợi ích quan trọng mà văn bản mang lại. Do vậy, việc đánh giá tác động sẽ giúp giảm chi phí thực thi chính sách, pháp luật thông qua việc giảm những chính sách không cần thiết, kém chất lượng, đồng thời góp phần thi hành chính sách có hiệu quả hơn. Kết quả của hoạt động này sẽ giúp chủ thể lập đề nghị xác định chính xác nguồn lực và điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi văn bản được ban hành.
2.2.2. Trong giai đoạn soạn thảo VBQPPL
Trong giai đoạn này, tinh thần xây dựng pháp luật phải bảo đảm gắn kết với thi hành pháp luật được lồng ghép vào nội dung các điều luật và được thể hiện thông qua một quy trình soạn thảo chặt chẽ, khoa học với sự tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân, các chuyên gia, nhà khoa học, qua đó phát huy tối đa trí tuệ tập thể nhằm đánh giá, góp ý, phản biện một cách đa chiều đối với nội dung của dự án, dự thảo văn bản.
Đặc biệt, để bảo đảm tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, Điều 11 Luật năm 2015 về văn bản quy định chi tiết quy định: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Theo quy định này, việc soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết phải được tiến hành đồng thời với các VBQPPL được quy định chi tiết để khi các văn bản này có hiệu lực thì các văn bản quy định chi tiết cũng được thực hiện ngay, tránh tình trạng một số văn bản đã có hiệu lực pháp luật nhưng lại không thể thi hành được vì thiếu quy định chi tiết, cụ thể.
2.2.3. Đối với hoạt động thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng VBQPPL và dự án, dự thảo VBQPPL
a) Thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL: theo quy định tại điểm c khoản 3 Điều 39 và điểm c khoản 3 Điều 88 của Luật năm 2015, cơ quan thẩm định có trách nhiệm đánh giá và phát biểu ý kiến thẩm định về tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản. Với nội dung này, cơ quan thẩm định cần đánh giá: (i) sự phù hợp giữa nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều kiện kinh tế - xã hội; (ii) sự phù hợp của các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều kiện kinh doanh của doanh nghiệp, đời sống của người dân; (iii) sự phù hợp giữa chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với chủ trương cải cách hành chính; (iv) sự phù hợp của các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với trình độ quản lý, trình độ dân trí; (v) sự phù hợp của các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với xu hướng phát triển chung của quốc tế; (vi) sự toàn diện của các giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản so với yêu cầu giải quyết vấn đề; (vii) đánh giá tính dự báo của các chính sách khi thực hiện trên thực tế.
b) Thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL: theo quy định tại điểm d khoản 3 Điều 58, điểm d khoản 3 Điều 92, điểm đ khoản 3 Điều 98, điểm đ khoản 3 Điều 102... cơ quan, đơn vị chủ trì thẩm định có trách nhiệm đánh giá điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành VBQPPL. Khi thẩm định về điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành VBQPPL, báo cáo thẩm định cần nêu rõ các ý kiến đánh giá theo các nội dung sau: (i) đánh giá về nguồn lực tài chính cho việc tổ chức thực hiện văn bản (chi phí cho công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật, phổ biến pháp luật; chi phí mà tổ chức, cá nhân và các đối tượng áp dụng của văn bản bỏ ra khi thực hiện văn bản; chi phí cho việc xây dựng cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ việc tổ chức thực hiện văn bản; chi phí cho việc thay đổi tổ chức, bộ máy, nhân sự của các cơ quan hiện hành; các chi phí khác có liên quan đến việc tổ chức thực hiện văn bản); (ii) đánh giá về dự kiến nguồn nhân lực cho việc tổ chức thực hiện văn bản (việc thay đổi, sắp xếp lại tổ chức bộ máy, nhân sự để thực hiện văn bản; phương thức xử lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức dư thừa khi có sự tinh giảm bộ máy hoặc biện pháp bổ sung đội ngũ cán bộ, công chức khi có phát sinh bộ máy mới để thực hiện văn bản).
c) Thẩm tra dự án, dự thảo VBQPPL: theo quy định tại khoản 4 và khoản 5 Điều 68 của Luật năm 2015 thì cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm đánh giá (i) tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản; và (ii) điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành VBQPPL.
2.2.4. Về việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng VBQPPL và dự án, dự thảo VBQPPL
Để có được những VBQPPL sát thực tế, có tính khả thi, cơ quan xây dựng, ban hành văn bản cần nắm bắt đầy đủ, đúng đắn tâm lý, nguyện vọng của đối tượng điều chỉnh mà văn bản hướng tới. Ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhất là của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong quá trình xây dựng văn bản có tác dụng phát hiện những thiếu sót, bất cập, hạn chế, khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình thi hành pháp luật, giúp cho cơ quan nhà nước có biện pháp sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh kịp thời. Xuất phát từ lý do nêu trên, Luật năm 2015 bổ sung nhiều quy định nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng pháp luật ngay từ giai đoạn đề xuất chính sách và có cơ chế để bảo đảm huy động tốt hơn sự tham gia của người dân, doanh nghiệp trong quá trình xây dựng VBQPPL. Với các quy định này, Luật năm 2015 đã thể hiện rõ tinh thần việc ban hành pháp luật là dành cho đối tượng áp dụng nên các đối tượng này cần được biết và có quyền tham gia góp ý kiến đối với chính sách trong đề nghị cũng như các quy định trong dự án, dự thảo VBQPPL.
(1) Trách nhiệm của cơ quan tổ chức lấy ý kiến:
- Đăng tải công khai hồ sơ đề nghị, dự án, dự thảo văn bản trên Cổng thông tin điện tử của các cơ quan, tổ chức lập đề nghị, cơ quan trình, cơ quan chủ trì soạn thảo;
- Tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách trong đề nghị và của VBQPPL; nội dung lấy ý kiến phải phù hợp với đối tượng được lấy ý kiến;
- Gửi hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL, hồ sơ dự án, dự thảo văn bản đến Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp; hồ sơ đề nghị xây dựng VBQPPL, hồ sơ dự án, dự thảo văn bản liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp đến Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến;
- Tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý; phản hồi đầy đủ ý kiến góp ý thông qua việc đăng tải công khai nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan lập đề nghị, cơ quan trình, cơ quan chủ trì soạn thảo.
(2) Trách nhiệm và sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân:
Cùng với việc quy định trách nhiệm của cơ quan tổ chức lấy ý kiến, Luật năm 2015 bổ sung một số quy định nhằm xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong khi tham gia góp ý xây dựng pháp luật. Theo đó, khoản 3 Điều 7 quy định: “Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền được đề nghị tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL chịu trách nhiệm về nội dung và thời hạn tham gia góp ý kiến”.
Đặc biệt, khoản 2 Điều 36 Luật năm 2015 bổ sung trách nhiệm của 04 bộ là Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp trong việc đánh giá về nguồn tài chính, nguồn nhân lực, sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định với hệ thống pháp luật.
2.2.5. Quy định về hiệu lực của VBQPPL, công bố, công khai VBQPPL
Thứ nhất, về hiệu lực của VBQPPL, theo quy định của Luật năm 2015, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của VBQPPL được xác định như sau: “Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã” (trừ trường hợp văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn có thể quy định hiệu lực ngay kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành). Việc quy định VBQPPL có hiệu lực sau một khoảng thời gian ban hành như trên nhằm mục đích bảo đảm có thời gian cho quá trình chuẩn bị tốt các điều kiện để tổ chức thi hành văn bản cũng như thông tin đến mọi đối tượng có liên quan đến việc thi hành văn bản đó. Trong khoảng thời gian này, để bảo đảm minh bạch hóa, công khai hóa VBQPPL, các cơ quan, người có thẩm quyền theo quy định của Luật năm 2015 thực hiện việc công bố, đăng Công báo và niêm yết VBQPPL.
2.2.6. Quy định nhằm bảo đảm điều kiện cần thiết cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL
Với việc bổ sung nhiều quy định mới trong hoạt động lập pháp, lập quy ở nước ta, từ việc xác định lại hệ thống các VBQPPL đến việc đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, Luật năm 2015 được ban hành với mục tiêu tạo cơ sở pháp lý để xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước. Để hiện thực hóa mục tiêu nêu trên, đồng thời bảo đảm thực hiện nghiêm và có hiệu quả các quy định của Luật nói chung và các quy định nhằm bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật nói riêng, Luật năm 2015 dành 1 điều (Điều 171) quy định về bảo đảm nguồn lực xây dựng, ban hành VBQPPL. Việc quy định về 03 điều kiện cần thiết nhất nhằm phục vụ cho hoạt động xây dựng pháp luật và việc khẳng định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm các điều kiện này thể hiện một tư duy đổi mới về lập pháp và nhận thức sâu sắc hơn của Chính phủ của Quốc hội về vai trò của pháp luật trong quản lý xã hội theo nguyên tắc pháp quyền. Điều 171 Luật năm 2015 quy định: “Nhà nước có chính sách thu hút, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí cán bộ, công chức tham gia xây dựng, ban hành VBQPPL phù hợp đối với yêu cầu, nhiệm vụ quy định tại Luật này; hiện đại hóa phương tiện, hạ tầng kỹ thuật; bảo đảm kinh phí cho hoạt động xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý, hoàn thiện và ban hành VBQPPL.”.
Căn cứ quy định của Luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã đưa ra các quy định cụ thể về bảo đảm nguồn lực cho hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL tại Chương X (từ Điều 172 đến Điều 182), trong đó quy định chi tiết về: (1) Bảo đảm nguồn nhân lực (bố trí, sử dụng cán bộ, công chức tham gia xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật; đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức tham gia xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật; sử dụng chuyên gia và cộng tác viên kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản); (2) Bảo đảm cơ sở, vật chất, kỹ thuật (trách nhiệm hiện đại hóa phương tiện, hạ tầng kỹ thuật; cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL); (3) Bảo đảm kinh phí (nguồn kinh phí; nguyên tắc bảo đảm kinh phí; hoạt động xây dựng VBQPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật được ngân sách cấp kinh phí; lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí).
2.2.7. Bổ sung quy định về trách nhiệm tổ chức thi hành VBQPPL
Với quan niệm thi hành pháp luật là bước tiếp nối của hoạt động xây dựng pháp luật thì tổ chức thi hành VBQPPL được xem như “gạch nối” quan trọng để gắn kết xây dựng pháp luật với thi hành pháp luật, bảo đảm văn bản sau khi được ban hành sẽ sớm đi vào cuộc sống và và phát huy hiệu quả trong thực tế đời sống xã hội. Vì vậy, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã dành 1 điều (Điều 183) để quy định về trách nhiệm tổ chức thi hành VBQPPL. Theo đó, Điều này liệt kê cụ thể, chi tiết các hoạt động mà các cơ quan có thẩm quyền phải thực hiện sau khi văn bản được ban hành, bao gồm: (1) xây dựng kế hoạch tổ chức thi hành văn bản; (2) tổ chức thực hiện chính sách, biện pháp trong văn bản; (3) Phổ biến, tập huấn văn bản; (4) ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành; (5) tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của cá nhân, tổ chức; (6) bảo đảm cơ sở vật chất, kinh phí, tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực để triển khai thi hành văn bản; (7) theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thi hành văn bản; (8) sơ kết, tổng kết việc thi hành văn bản; (9) báo cáo việc tổ chức triển khai thi hành và kiến nghị, xử lý vướng mắc trong việc tổ chức thi hành văn bản.
3. Đánh giá và một số đề xuất, kiến nghị
3.1. Đánh giá chung:
Sau 03 năm thi hành Luật năm 2015, theo đánh giá của Bộ Tư pháp, các quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP nói chung, cũng như các quy định nhằm bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật nói riêng đã được các bộ, ngành, địa phương tuân thủ và thực hiện tương đối nghiêm túc. Chính vì vậy, chất lượng văn bản ngày càng được nâng cao, bảo đảm tính khả thi, dễ tiếp cận, dễ thực hiện và cơ bản đáp ứng được những đòi hỏi từ thực tiễn.
Tuy vậy, cũng phải thẳng thắn thừa nhận rằng, nhiều quy định mới, tiến bộ trong đó có những quy định nhằm bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật chưa được phát huy hết hiệu quả và giá trị thực tiễn như việc xác định nguồn lực, điều kiện bảo đảm thi hành văn bản ngay trong giai đoạn xây dựng văn bản; việc thẩm định về tính khả thi và nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi được ban hành; việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và cơ chế thu hút sự tham gia góp ý kiến của người dân, doanh nghiệp... Cụ thể như sau:
Một là, hoạt động tổng kết thi hành pháp luật và đánh giá tác động của chính sách chưa được quan tâm đúng mức, thậm chí chỉ mang tính hình thức, đối phó để đáp ứng yêu cầu về hồ sơ, thủ tục. Do vậy, nhiều chính sách chưa được đánh giá đầy đủ các khía cạnh kinh tế, xã hội, thủ tục hành chính, giới và hệ thống pháp luật; nội dung đánh giá tác động còn thiếu số liệu cụ thể, chủ yếu sử dụng phương pháp định tính. Điều này dẫn đến việc khó có thể dự kiến chính xác nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản.
Hai là, việc bảo đảm tính minh bạch trong quá trình xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế. Do vậy, không ít văn bản được soạn thảo mang tính cục bộ, nghiêng về việc bảo đảm lợi ích của bộ, ngành mình, gây nhiều phản ứng sau khi văn bản được ban hành và ảnh hưởng đến hiệu quả thi hành văn bản.
Ba là, nhiều báo cáo thẩm định, thẩm tra cũng chưa đánh giá được chi tiết về sự cần thiết, tính hợp lý của nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành pháp luật. Cùng với nguyên nhân là do năng lực của người làm công tác thẩm định thì một nguyên nhân quan trọng khác dẫn đến thực trạng nêu trên là do thông tin, dữ liệu đầu vào (hồ sơ gửi thẩm định) mà các cơ quan chủ trì lập đề nghị, soạn thảo cung cấp chưa đầy đủ, thông tin còn chung chung, chưa cụ thể, rõ ràng.
Bốn là, nguồn kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn, vì vậy chưa tạo được động lực thu hút các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý tham gia nghiên cứu, đóng góp ý kiến; đồng thời chưa tạo được cơ chế phản biện khoa học, đánh giá khách quan trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL.
3.2. Một số đề xuất, kiến nghị
Thứ nhất, cần tiếp tục đổi mới tư duy trong xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật để thấy được mối quan hệ biện chứng giữa xây dựng và thi hành pháp luật, từ đó thiết lập được sự liên thông trong xây dựng pháp luật, thi hành pháp luật, tránh tình trạng khép kín, thuần túy dựa vào sức mạnh cưỡng chế của nhà nước để thi hành văn bản.
Thứ hai, nghiên cứu, tiếp tục hoàn thiện thể chế về ban hành VBQPPL vì đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất của công tác xây dựng pháp luật. Theo đó cần tập trung vào một số nội dung sau đây:
(1) Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật năm 2015 nhằm tăng cường kiểm soát chất lượng của VBQPPL, bao gồm cả cơ chế kiểm soát trước khi ban hành (thẩm định, thẩm tra, giám sát, phản biện xã hội…) và sau khi ban hành VBQPPL (kiểm tra, xử lý VBQPPL…);
(2) Quy định cụ thể trách nhiệm, chế tài đối với những hành vi thiếu trách nhiệm của cán bộ, công chức tham gia xây dựng pháp luật có liên quan đến việc ban hành các VBQPPL thiếu tính khả thi, xa rời thực tiễn. Trên cơ sở đó, nghiên cứu bổ sung các quy định để làm rõ hơn cơ chế ràng buộc trách nhiệm và kiểm soát lẫn nhau trong “từng khâu” của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Để làm được điều này, 03 vấn đề về “thẩm quyền” - “trách nhiệm” - “hình thức xử lý khi không thực hiện đúng thẩm quyền” cần được bảo đảm quy định một cách cụ thể, đồng bộ, thống nhất.
Thứ ba, về tổ chức thi hành, trong thời gian tới, để tiếp tục tăng cường hơn nữa sự gắn kết giữa xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật, qua đó góp phần nâng cao chất lượng của VBQPPL, các cơ quan, tổ chức, cá nhân cần tiếp tục thực hiện tốt một số nội dung sau đây:
(1) Tiếp tục thực hiện nghiêm quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP trong việc tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL; lấy ý kiến của người dân, doanh nghiệp đối với đề nghị, dự án, dự thảo VBQPPL thông qua việc truyền thông, công khai rộng rãi dự án, dự thảo VBQPPL trên các phương tiện thông tin đại chúng như Internet, báo, đài, truyền hình…; tích cực tiếp nhận và nghiêm túc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý của người dân, doanh nghiệp và các bộ, ngành, địa phương;
(2) Chú trọng nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định, thẩm tra, kiểm tra, đôn đốc việc soạn thảo VBQPPL, qua đó đánh giá đúng tác động của dự án, dự thảo VBQPPL tới thực tiễn cuộc sống, bằng cách tiếp thu ý kiến đóng góp; đi sâu, đi sát vào thực tiễn cuộc sống xã hội…;
(3) Tăng cường hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ thực hiện nhiệm vụ soạn thảo, thẩm định, kiểm tra, ban hành VBQPPL.
T.V.Đ
Địa chỉ: 60 Trần Phú, Ba Đình, Hà Nội.
Điện thoại: 0976 862 199
Email: banbientap@moj.gov.vn;