Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một quá trình gồm nhiều hoạt động khác nhau, được sắp xếp theo trình tự nhất định theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015). Tương ứng với mỗi hình thức văn bản, thì trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành có những điểm khác biệt nhất định. Tuy nhiên, quy trình xây dựng, ban hành 01 VBQPPL bất kỳ thông thường đều phải trải qua 06 bước cơ bản, bao gồm:
1. Đề nghị xây dựng văn bản;
2. Soạn thảo văn bản;
3. Lấy ý kiến dự án, dự thảo văn bản;
4. Thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản;
5. Thảo luận, xem xét thông qua hoặc ký ban hành dự án, dự thảo văn bản;
6. Công khai văn bản.
Cùng với việc quy định rõ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL, Luật năm 2015 cũng xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng VBQPPL. Theo đó, trách nhiệm xây dựng VBQPPL gồm: trách nhiệm của cơ quan chủ trì thực hiện nhiệm vụ và trách nhiệm tham gia phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Về trách nhiệm của cơ quan chủ trì, do đây là những chủ thể phải chịu trách nhiệm chính về tiến độ, hiệu quả, chất lượng của từng hoạt động nên về cơ bản, Luật năm 2015 đã quy định khá chi tiết, cụ thể. Ví dụ: trách nhiệm của cơ quan lập đề nghị, trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, trách nhiệm của cơ quan thẩm định, thẩm tra...
Ngoài ra, với tinh thần đề cao trách nhiệm của từng cơ quan, người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL, qua đó, nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác này, Điều 7 của Luật năm 2015 còn xác định rõ mối quan hệ ràng buộc về trách nhiệm giữa các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL.
Tuy nhiên, do hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL là một hoạt động phức tạp, có liên quan đến nhiều mặt của đời sống xã hội, có phạm vi ảnh hưởng rộng lớn, tác động trực tiếp đến nhiều đối tượng. Do vậy, bên cạnh việc phân công rành mạch trách nhiệm của cơ quan chủ trì thì một yêu cầu không thể thiếu là phải xác định rõ trách nhiệm phối hợp của các ngành, các cấp có liên quan trong suốt quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Việc phối hợp trong xây dựng, ban hành VBQPPL sẽ giúp các cơ quan chủ trì cập nhật các thông tin có liên quan đến văn bản, vừa để rà soát toàn diện, lường hết các mặt mà dự thảo văn bản sẽ tác động tới, bảo đảm nội dung các quy định không chồng chéo, mâu thuẫn lẫn nhau. Xuất phát từ lý do này, trong quy trình xây dựng, ban hành mỗi loại VBQPPL, Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34) đều cố gắng để bảo đảm xác định rõ ràng nhất trách nhiệm của cơ quan chủ trì cũng như trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan chủ trì với các cơ quan, tổ chức khác có liên quan.
Các quy định về trách nhiệm phối hợp trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định rải rác tại nhiều điều, khoản của Luật năm 2015 và Nghị định số 34. Tuy nhiên, khái quát lại thì trách nhiệm phối hợp được thể hiện dưới một số hình thức sau đây:
Thứ nhất, trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trong việc ban hành các VBQPPL liên tịch
Theo quy định của Luật năm 2015, các hình thức VBQPPL liên tịch gồm:
(1) Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
(2) Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao.
Việc soạn thảo, ban hành các loại văn bản này yêu cầu bắt buộc phải có sự phối hợp giữa cơ quan được giao chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức khác có thẩm quyền cùng liên tịch ban hành. Chất lượng công tác phối hợp giữa các cơ quan này sẽ ảnh hưởng rất lớn đến tiến độ ban hành và chất lượng của văn bản. Sẽ rất khó để ban hành các loại văn bản này nếu không có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức ban hành văn bản. Theo quy định tại khoản 6 Điều 109 và khoản 5 Điều 110 của Luật năm 2015 thì dự thảo VBQPPL liên tịch chỉ được thống qua khi có sự thống nhất ý kiến của các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản liên tịch.
Như vậy, hình thức phối hợp này mang tính bắt buộc và nội dung phối hợp ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả xây dựng, ban hành VBQPPL.
Thứ hai, trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong từng giai đoạn, từng bước và từng hoạt động của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Về hình thức này, có thể chia thành 02 nhóm:
Nhóm thứ nhất là các quy định về trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan chủ trì (là cơ quan nhà nước) với các cơ quan nhà nước khác (cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân...).
Nhóm thứ hai là các quy định về trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan chủ trì (là cơ quan nhà nước) với các tổ chức, cá nhân có liên quan (tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các doanh nghiệp, hội, hiệp hội nghề nghiệp, các chuyên gia, nhà khoa học...).
Đối với nhóm thứ nhất là các quy định về trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan chủ trì (là cơ quan nhà nước) với các cơ quan nhà nước khác. Đây là hình thức phối hợp phổ biến, được quy định tại hầu hết các bước của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Hình thức phối hợp này được thể hiện cụ thể tại một số điều, khoản của Luật năm 2015 như:
- Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình trước khi trình Chính phủxem xét, thông qua (khoản 1 Điều 39 của Luật năm 2015);
- Cơ quan chủ trì soạn thảo phải bảo đảm sự tham gia của Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ trong quá trình soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (khoản 2 Điều 25 của Nghị định số 34);
- Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban Pháp luật trong việc thẩm tra đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh (khoản 2 Điều 47 của Luật năm 2015).
Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm phối hợp với Ủy ban pháp luật, Ủy ban các vấn đề xã hội trong việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết (khoản 2 Điều 63 của Luật năm 2015);
- Trách nhiệm phối hợp giữa Văn phòng Chính phủ với cơ quan chủ trì soạn thảo, Bộ Tư pháp và các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan để thống nhất ý kiến trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định việc trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết (Điều 60 của Luật năm 2015) hoặc xem xét, thông qua dự thảo nghị định (Điều 94 của Luật năm 2015);
- Trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan chủ trì thẩm tra với các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo, Ủy ban pháp luật và Bộ Tư pháp trong việc nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo sau khi Quốc hội cho ý kiến lần thứ nhất...
Đối với nhóm thứ hai là các quy định về trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan chủ trì (là cơ quan nhà nước) với các tổ chức, cá nhân có liên quan mà không phải cơ quan nhà nước
Trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL, hình thức phối hợp này chủ yếu được thể hiện trong một số hoạt động như: lấy ý kiến, thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL, dự án, dự thảo VBQPPL; các hoạt động có tính chất hỗ trợ trong quá trình xây dựng VBQPPL (tổ chức nghiên cứu khoa học, nghiên cứu thông tin, tư liệu, Điều ước quốc tế có liên quan, tổ chức các Hội thảo, Tọa đàm lấy ý kiến xây dựng dự án, dự thảo văn bản...). Tuy nhiên, chất lượng, hiệu quả của sự tham gia phối hợp của các tổ chức, cá nhân trong những hoạt động nêu trên lại phụ thuộc khá lớn vào ý thức chủ quan của cơ quan chủ trì lập đề nghị, cơ quan chủ trì soạn thảo. Do vậy, để bảo đảm sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, khoản 2 Điều 6 của Luật năm 2015 quy định: “Trong quá trình xây dựng VBQPPL, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL”.
Theo quy định của Luật năm 2015 và trong thực tiễn thi hành, để triển khai thực hiện các quy định về trách nhiệm phối hợp, cơ quan chủ trì có thể lựa chọn một hoặc một số phương thức phối hợp sau đây:
- Lấy ý kiến bằng văn bản;
- Tổ chức các cuộc họp, hội thảo, tọa đàm...;
- Khảo sát, điều tra;
- Thành lập tổ chứcphối hợp mang tính liên ngành(Ban soạn thảo, Tổ biên tập, Hội đồng thẩm định...);
- Cung cấp thông tin theo yêu cầu của cơ quan chủ trì hoặc cơ quan phối hợp và thông tin cho cơ quan phối hợp về những vấn đề có liên quan theo yêu cầu...
Tùy theo tính chất, tầm quan trọng của từng hoạt động trong quy trình xây dựng VBQPPL, Luật năm 2015 quy định phương thức phối hợp mang tính bắt buộc đối với một số hoạt động, hoặc giao cho cơ quan chủ trì lựa chọn phương thức phối hợp phù hợp.
Ví dụ: để lấy ý kiến của 04 Bộ (Tài chính, Ngoại giao, Nội vụ, Tư pháp) đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, thông thường cơ quan lập đề nghị sẽ lựa chọn phương thức “Lấy ý kiến bằng văn bản”.
Trong khi đó, khi thực hiện lấy ý kiến dự án, dự thảo văn bản, ngoài việc bắt buộc phải đăng tải công khai trên Cổng thông tin điện tử, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể lựa chọn một trong các phương thức khác để huy động sự tham gia phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân như tổ chức cuộc họp, hội thảo, tọa đàm, khảo sát...
Như vậy, có thể thấy rằng, Luật năm 2015 và Nghị định số 34 đã bổ sung nhiều quy định nhằm bảo đảm trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL ngày càng chất lượng, hiệu quả và đi vào thực chất. Tuy nhiên, sau hơn 01 năm triển khai thi hành Luật năm 2015, công tác phối hợp vẫn còn một số tồn tại, hạn chế như:
Thứ nhất, ở một số khâu, một số hoạt động trong quy trình xây dựng VBQPPL, việc quy định trách nhiệm phối hợp còn chung chung, chưa xác định rõ đối tượng phối hợp, thời hạn phối hợp, yêu cầu về chất lượng của hoạt động phối hợp. Do vậy, dẫn đến hiện tượng cơ quan chủ trì chưa chủ động thực hiện phối hợp, cơ quan được đề nghị phối hợp cũng chưa bảo đảm đúng yêu cầu về thời hạn phối hợp dẫn đến chất lượng của nội dung phối hợp chưa cao.
Thứ hai, việc áp dụng các phương thức để huy động sự tham gia phối hợp của cơ quan chủ trì còn chưa đa dạng, phong phú, đôi khi chưa tạo điều kiện thuận lợi để cơ quan tổ chức, cá nhân tham gia phối hợp. Ví dụ: cơ quan chủ trì gửi hồ sơ lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân chưa đúng thời hạn theo quy định, thiếu tài liệu hoặc nội dung tài liệu sơ sài gây khó khăn cho chủ thể được yêu cầu phối hợp trong việc nghiên cứu, tham gia ý kiến; gửi hồ sơ thẩm định chậm, gây khó khăn cho cơ quan chủ trì thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL.
Tuy nhiên, cũng phải nói thêm rằng, sự quan tâm, ý thức trách nhiệm của các chủ thể khi được đề nghị tham gia phối hợp chưa thực sự tốt, nội dung phối hợp còn sơ sài, chiếu lệ, mang tính hình thức. Ví dụ, văn bản phối hợp tham gia ý kiến nhất trí hoàn toàn với nội dung được xin ý kiến...
Thứ ba, trách nhiệm giải trình, tiếp thu của cơ quan đề nghị phối hợp đối với những ý kiến tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân chưa được thực hiện nghiêm túc, nhiều trường hợp không tiếp thu nhưng cũng không có giải trình phù hợp. Do vậy, chưa khuyến khích, huy động được sự tích cực tham gia phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Mặc dù Luật năm 2015 quy định việc phải đăng tải công khai báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến, phản hồi ý kiến đối với cơ quan, tổ chức; đăng tải lại dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật sau khi đã tiếp thu, chỉnh lý nhưng phần lớn các cơ quan chủ trì soạn thảo chưa thực hiện nghiêm chỉnh quy định này.
Trong thời gian tới, để nâng cao chất lượng của hoạt động phối hợp, qua đó góp phần nâng cao chất lượng của VBQPPL, các cơ quan, tổ chức, cá nhân cần tiếp tục thực hiện một số giải pháp sau đây:
Một là, quán triệt, nâng cao ý thức của các cơ quan, tổ chức tham gia xây dựng, ban hành VBQPPL trong việc tuân thủ nghiêm các quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34 về trách nhiệm phối hợp. Văn phòng Chính phủ tham mưu với Thủ tướng Chính phủ để có công văn đôn đốc, nhắc nhở bộ, ngành, địa phương chấn chỉnh công tác xây dựng và ban hành VBQPPL, trong đó đặc biệt chú trọng nâng cao chất lượng và hiệu quả của cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác xây dựng và ban hành VBQPPL.
Hai là, nghiên cứu, lựa chọn áp dụng những hình thức, phương pháp phối hợp phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh cụ thể để huy động tối đa sự tham gia phối hợp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong suốt quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL.
Ba là, nghiên cứu, học tập kinh nghiệm của các nước trên thế giới về vai trò điều phối của Văn phòng Chính phủ, trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc tiếp thu chỉnh lý dự án, dự thảo VBQPPL để nâng cao hiệu quả và chất lượng trong công tác phối hợp.
Bốn là, cơ quan đề nghị phối hợp cần tăng cường trách nhiệm phản hồi, công khai giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của các chủ thể được yêu cầu phối hợp. Đồng thời, các chủ thể được đề nghị phối hợp cần bảo đảm đúng thời hạn phối hợp theo yêu cầu, chú trọng hơn nữa đến chất lượng nội dung phối hợp.
Năm là, cần tiếp tục tổ chức các diễn đàn để trao đổi và chia sẻ thông tin, rút kinh nghiệm về những vướng mắc trong cơ chế phối hợp trong xây dựng, ban hành VBQPPL để kiến nghị, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế phối hợp trong xây dựng và ban hành VBQPPL./.