Một số vấn đề liên quan đến công tác xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
03:32 02/08/2019
I. Một số vấn đề chung về công tác xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
1. Khái niệm
Định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được quy định tại Điều 2 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015). Theo đó, VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật (QPPL), được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật năm 2015. Theo định nghĩa trên thì dấu hiệu đầu tiên và quan trọng nhất để nhận biết một VBQPPL là QPPL. Xác định yếu tố chứa QPPL là công việc đầu tiên cần được thực hiện trong toàn bộ quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Nếu văn bản cần ban hành có chứa QPPL thì việc soạn thảo, ban hành văn bản đó phải tuân theo trình tự, thủ tục của việc ban hành VBQPPL. Ngược lại, nếu không chứa QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản đó không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của VBQPPL. Cần lưu ý việc chứa QPPL được hiểu là ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một QPPL.
Vậy thế nào là “quy phạm pháp luật”? Khái niệm này được được định nghĩa tại khoản 1 Điều 3 của Luật năm 2015. Theo đó, QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật năm 2015 ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Quy phạm pháp luật có 03 dấu hiệu đặc trưng sau đây:
Đặc trưng thứ nhất là: quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định. QPPL được áp dụng đối với những người thuộc đối tượng mà các QPPL đó điều chỉnh, không phải là những người cụ thể như Nguyễn Văn A hay Nguyễn Văn B hoặc danh sách những người cụ thể. Như vậy, quyết định bổ nhiệm một người cụ thể vào chức vụ Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) huyện không phải là VBQPPL nhưng văn bản quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND huyện là VBQPPL vì văn bản này được áp dụng đối với tất cả những người giữ cương vị Chủ tịch UBND cấp huyện.
Đặc trưng thứ hai là: được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Đặc trưng thứ ba là: được bảo đảm thi hành bằng các biện pháp khác nhau của Nhà nước, đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Bất luận là VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền nào ban hành hay bất luận là hình thức văn bản nào thì đều phải được thi hành đúng và đầy đủ. Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc thi hành QPPL thông qua việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: hình sự như phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như huỷ bỏ hợp đồng dân sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng….
Khác với quy phạm xã hội (là quy tắc xử sự chung của con người nhằm điều chỉnh mối quan hệ giữa con người với con người trong một phạm vi, cộng đồng nhất định như tập quán, tín điều tôn giáo …), QPPL do cơ quan nhà nước ban hành, có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện, đặc biệt là bằng biện pháp cưỡng chế.
Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là VBQPPL hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa QPPL hay không cần chú ý đến các đặc tính của QPPL, gồm:
- Quy tắc mang tính xử sự chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung đối với tất cả các chủ thể thuộc phạm vi áp dụng của quy tắc).
- Hiệu lực mang tính bắt buộc chung (không nhằm vào một con người hay một nhóm đối tượng cụ thể nào, mà được áp dụng đối với tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân trên phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định).
- Tính áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần (áp dụng liên tục trong một thời gian dài, không phải chỉ áp dụng một lần).
- Thẩm quyền ban hành (gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung).
- Tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thi hành, nếu không thi hành hoặc thi hành không đúng thì có thể bị áp dụng chế tài pháp lý).
2. Phân biệt các loại văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản nói chung là hình thức, công cụ để ghi lại, truyền đạt và xử lý các thông tin, đặc biệt là để truyền đạt các quyết định quản lý. Văn bản cũng là phương tiện quan trọng của hoạt động lãnh đạo, quản lý. Các văn bản quản lý nhà nước được ban hành nhằm bảo đảm cho bộ máy quản lý nhà nước hoạt động đúng hướng, đúng chức năng và có hiệu quả. Văn bản quản lý nhà nước thường được phân loại như sau: (1) VBQPPL, (2) văn bản hành chính, (3) văn bản chuyên môn và (4) văn bản kỹ thuật. Phân loại văn bản giúp các cơ quan xây dựng, ban hành văn bản đúng hình thức, mục đích, đối tượng, thẩm quyền và đúng thể thức, qua đó bảo đảm tính pháp lý của văn bản. Ngoài ra, phân loại chính xác văn bản có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động quản lý, điều hành nhằm giải quyết từng vấn đề cụ thể[1].
Để phân biệt VBQPL với các văn bản khác cần căn cứ vào việc xác định văn bản có chứa quy phạm pháp luật hay không? Nếu có chứa quy phạm pháp luật (theo các đặc tính của quy phạm pháp luật nói trên) thì đó là VBQPPL còn không có thì sẽ là các loại văn bản khác.
Nhằm xác định ngay từ đầu một số văn bản không phải là VBQPPL, Điều 3 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) đã liệt kê một số loại văn bản không phải là VBQPPL. Trong đó, khoản 2 Điều này liệt kê các nghị quyết do Hội đồng nhân dân (HĐND) và quyết định do UBND ban hành không phải là VBQPPL:
i) Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác;
ii) Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác;
iii) Nghị quyết giải tán HĐND;
iv) Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương;
iv) Nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định;
v) Nghị quyết tổng biên chế ở địa phương;
vi) Nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương;
vii) Quyết định phê duyệt kế hoạch;
viii) Quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị;
ix) Quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc UBND;
x) Các nghị quyết, quyết định khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật.
Điểm chung của các văn bản trên là chỉ áp dụng đối với các cơ quan, cá nhân cụ thể và chỉ áp dụng một lần, do vậy không đáp ứng tiêu chí “chứa quy phạm pháp luật” đã được định nghĩa tại khoản 2 Điều 3 của Luật năm 2015. Cần lưu ý đối với các quyết định hoặc nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội hoặc phê duyệt quy hoạch thì cần phải căn cứ vào nội dung cụ thể của văn bản mới xác định được văn bản đó có phải là VBQPPL hay không.
3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật
Điều 30 của Luật năm 2015 quy định:
- HĐND cấp huyện ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị quyết;
- UBND cấp huyện ban hành VBQPPL dưới hình thức quyết định.
Như vậy, kể từ ngày Luật năm 2015 có hiệu lực, trường hợp UBND cấp huyện ban hành chỉ thị thì những văn bản này không được coi là VBQPPL.
4. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật
Để bảo đảm chính quyền cấp huyện, cấp xã thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được giao và phù hợp với đặc điểm của địa phương, Luật năm 2015 tiếp tục giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho cấp huyện, cấp xã. Tuy nhiên, để khắc phục thực trạng các cấp chính quyền này ban hành nhiều văn bản nhưng nội dung lại sao chép lại văn bản của cấp trên, ít chứa quy định mới, Luật năm 2015 đã quy định chặt chẽ về phạm vi, điều kiện ban hành VBQPPL. Theo đó, Điều 30 của Luật năm 2015 quy định: chỉ trong trường hợp được luật giao, HĐND cấp huyện và UBND cấp huyện mới được ban hành VBQPPL.
II. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
1. Khái niệm
Định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được quy định tại Điều 2 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015). Theo đó, VBQPPL là văn bản có chứa quy phạm pháp luật (QPPL), được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật năm 2015. Theo định nghĩa trên thì dấu hiệu đầu tiên và quan trọng nhất để nhận biết một VBQPPL là QPPL. Xác định yếu tố chứa QPPL là công việc đầu tiên cần được thực hiện trong toàn bộ quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Nếu văn bản cần ban hành có chứa QPPL thì việc soạn thảo, ban hành văn bản đó phải tuân theo trình tự, thủ tục của việc ban hành VBQPPL. Ngược lại, nếu không chứa QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản đó không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của VBQPPL. Cần lưu ý việc chứa QPPL được hiểu là ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một QPPL.
Vậy thế nào là “quy phạm pháp luật”? Khái niệm này được được định nghĩa tại khoản 1 Điều 3 của Luật năm 2015. Theo đó, QPPL là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật năm 2015 ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Quy phạm pháp luật có 03 dấu hiệu đặc trưng sau đây:
Đặc trưng thứ nhất là: quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định. QPPL được áp dụng đối với những người thuộc đối tượng mà các QPPL đó điều chỉnh, không phải là những người cụ thể như Nguyễn Văn A hay Nguyễn Văn B hoặc danh sách những người cụ thể. Như vậy, quyết định bổ nhiệm một người cụ thể vào chức vụ Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) huyện không phải là VBQPPL nhưng văn bản quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND huyện là VBQPPL vì văn bản này được áp dụng đối với tất cả những người giữ cương vị Chủ tịch UBND cấp huyện.
Đặc trưng thứ hai là: được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Đặc trưng thứ ba là: được bảo đảm thi hành bằng các biện pháp khác nhau của Nhà nước, đặc biệt là biện pháp cưỡng chế. Bất luận là VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền nào ban hành hay bất luận là hình thức văn bản nào thì đều phải được thi hành đúng và đầy đủ. Nhà nước có thể dùng lực lượng công quyền để bảo đảm cho việc thi hành QPPL thông qua việc áp dụng các chế tài. Các chế tài có thể rất đa dạng: hình sự như phạt tù hoặc phạt tiền, chế tài dân sự như huỷ bỏ hợp đồng dân sự, bồi thường thiệt hại dân sự ngoài hợp đồng….
Khác với quy phạm xã hội (là quy tắc xử sự chung của con người nhằm điều chỉnh mối quan hệ giữa con người với con người trong một phạm vi, cộng đồng nhất định như tập quán, tín điều tôn giáo …), QPPL do cơ quan nhà nước ban hành, có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện, đặc biệt là bằng biện pháp cưỡng chế.
Như vậy, khi đánh giá một văn bản có phải là VBQPPL hay không cũng như xem xét một văn bản có chứa QPPL hay không cần chú ý đến các đặc tính của QPPL, gồm:
- Quy tắc mang tính xử sự chung (quy tắc ràng buộc chung và được tôn trọng chung đối với tất cả các chủ thể thuộc phạm vi áp dụng của quy tắc).
- Hiệu lực mang tính bắt buộc chung (không nhằm vào một con người hay một nhóm đối tượng cụ thể nào, mà được áp dụng đối với tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân trên phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định).
- Tính áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần (áp dụng liên tục trong một thời gian dài, không phải chỉ áp dụng một lần).
- Thẩm quyền ban hành (gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung).
- Tính cưỡng chế nhà nước (đối tượng bắt buộc phải thi hành, nếu không thi hành hoặc thi hành không đúng thì có thể bị áp dụng chế tài pháp lý).
2. Phân biệt các loại văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản nói chung là hình thức, công cụ để ghi lại, truyền đạt và xử lý các thông tin, đặc biệt là để truyền đạt các quyết định quản lý. Văn bản cũng là phương tiện quan trọng của hoạt động lãnh đạo, quản lý. Các văn bản quản lý nhà nước được ban hành nhằm bảo đảm cho bộ máy quản lý nhà nước hoạt động đúng hướng, đúng chức năng và có hiệu quả. Văn bản quản lý nhà nước thường được phân loại như sau: (1) VBQPPL, (2) văn bản hành chính, (3) văn bản chuyên môn và (4) văn bản kỹ thuật. Phân loại văn bản giúp các cơ quan xây dựng, ban hành văn bản đúng hình thức, mục đích, đối tượng, thẩm quyền và đúng thể thức, qua đó bảo đảm tính pháp lý của văn bản. Ngoài ra, phân loại chính xác văn bản có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động quản lý, điều hành nhằm giải quyết từng vấn đề cụ thể[1].
Để phân biệt VBQPL với các văn bản khác cần căn cứ vào việc xác định văn bản có chứa quy phạm pháp luật hay không? Nếu có chứa quy phạm pháp luật (theo các đặc tính của quy phạm pháp luật nói trên) thì đó là VBQPPL còn không có thì sẽ là các loại văn bản khác.
Nhằm xác định ngay từ đầu một số văn bản không phải là VBQPPL, Điều 3 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) đã liệt kê một số loại văn bản không phải là VBQPPL. Trong đó, khoản 2 Điều này liệt kê các nghị quyết do Hội đồng nhân dân (HĐND) và quyết định do UBND ban hành không phải là VBQPPL:
i) Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác;
ii) Nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác;
iii) Nghị quyết giải tán HĐND;
iv) Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương;
iv) Nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định;
v) Nghị quyết tổng biên chế ở địa phương;
vi) Nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương;
vii) Quyết định phê duyệt kế hoạch;
viii) Quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị;
ix) Quyết định về chỉ tiêu biên chế cơ quan, đơn vị; quyết định về khoán biên chế, kinh phí quản lý hành chính cho từng cơ quan chuyên môn thuộc UBND;
x) Các nghị quyết, quyết định khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật.
Điểm chung của các văn bản trên là chỉ áp dụng đối với các cơ quan, cá nhân cụ thể và chỉ áp dụng một lần, do vậy không đáp ứng tiêu chí “chứa quy phạm pháp luật” đã được định nghĩa tại khoản 2 Điều 3 của Luật năm 2015. Cần lưu ý đối với các quyết định hoặc nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội hoặc phê duyệt quy hoạch thì cần phải căn cứ vào nội dung cụ thể của văn bản mới xác định được văn bản đó có phải là VBQPPL hay không.
3. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật
Điều 30 của Luật năm 2015 quy định:
- HĐND cấp huyện ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị quyết;
- UBND cấp huyện ban hành VBQPPL dưới hình thức quyết định.
Như vậy, kể từ ngày Luật năm 2015 có hiệu lực, trường hợp UBND cấp huyện ban hành chỉ thị thì những văn bản này không được coi là VBQPPL.
4. Nội dung văn bản quy phạm pháp luật
Để bảo đảm chính quyền cấp huyện, cấp xã thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn được giao và phù hợp với đặc điểm của địa phương, Luật năm 2015 tiếp tục giao thẩm quyền ban hành VBQPPL cho cấp huyện, cấp xã. Tuy nhiên, để khắc phục thực trạng các cấp chính quyền này ban hành nhiều văn bản nhưng nội dung lại sao chép lại văn bản của cấp trên, ít chứa quy định mới, Luật năm 2015 đã quy định chặt chẽ về phạm vi, điều kiện ban hành VBQPPL. Theo đó, Điều 30 của Luật năm 2015 quy định: chỉ trong trường hợp được luật giao, HĐND cấp huyện và UBND cấp huyện mới được ban hành VBQPPL.
II. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
1. Quy trình xây dựng nghị quyết của HĐND cấp huyện
Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện do UBND cùng cấp trình. Quy trình soạn thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện gồm các bước sau đây (Sơ đồ 1):
Bước 1: Soạn thảo nghị quyết;
Bước 2: Tổ chức lấy ý kiến vào dự thảo nghị quyết;
Bước 3: Thẩm định dự thảo nghị quyết;
Bước 4: Xem xét, quyết định trình nghị quyết;
Bước 5: Thẩm tra dự thảo nghị quyết;
Bước 6: Thông qua dự thảo nghị quyết;
Bước 7: Niêm yết, đưa tin về nghị quyết.
Cụ thể như sau:
Bước 1: Soạn thảo nghị quyết;
Bước 2: Tổ chức lấy ý kiến vào dự thảo nghị quyết;
Bước 3: Thẩm định dự thảo nghị quyết;
Bước 4: Xem xét, quyết định trình nghị quyết;
Bước 5: Thẩm tra dự thảo nghị quyết;
Bước 6: Thông qua dự thảo nghị quyết;
Bước 7: Niêm yết, đưa tin về nghị quyết.
Cụ thể như sau:
Bước 1. Soạn thảo nghị quyết
1.1. Cơ quan chủ trì soạn thảo nghị quyết
Căn cứ vào tính chất và nội dung của nghị quyết của HĐND, UBND cấp huyện phân công cơ quan chủ trì soạn thảo. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm xây dựng dự thảo nghị quyết và dự thảo tờ trình nghị quyết.
Thông thường việc soạn thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện được giao cho các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện thực hiện. Khi soạn thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện, cơ quan được giao chủ trì soạn thảo cần bám sát các quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Trong đó lưu ý bảo đảm đúng hình thức nghị quyết của HĐND cấp huyện theo Mẫu số 20, 21 và 36 Phụ lục I ban hành kèm theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
1.2. Hình thức tổ chức soạn thảo nghị quyết
Đơn vị được phân công soạn thảo tự tổ chức việc soạn thảo nghị quyết. Đối với nghị quyết phức tạp hoặc có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Chủ tịch UBND cấp huyện có thể thành lập Tổ soạn thảo gồm đại diện các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan.
Căn cứ vào tính chất và nội dung của nghị quyết của HĐND, UBND cấp huyện phân công cơ quan chủ trì soạn thảo. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm xây dựng dự thảo nghị quyết và dự thảo tờ trình nghị quyết.
Thông thường việc soạn thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện được giao cho các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện thực hiện. Khi soạn thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện, cơ quan được giao chủ trì soạn thảo cần bám sát các quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Trong đó lưu ý bảo đảm đúng hình thức nghị quyết của HĐND cấp huyện theo Mẫu số 20, 21 và 36 Phụ lục I ban hành kèm theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
1.2. Hình thức tổ chức soạn thảo nghị quyết
Đơn vị được phân công soạn thảo tự tổ chức việc soạn thảo nghị quyết. Đối với nghị quyết phức tạp hoặc có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Chủ tịch UBND cấp huyện có thể thành lập Tổ soạn thảo gồm đại diện các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện và các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan.
Bước 2. Lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết
2.1. Đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo nghị quyết có trách nhiệm:
Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo nghị quyết, tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo nghị quyết, gồm:
- Lấy ý kiến của các phòng, ban của huyện và các cơ quan, tổ chức có liên quan.
- Lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết. Trong trường hợp này, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ tiếp nhận ý kiến và bảo đảm ít nhất là 07 ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo nghị quyết.
- Gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp để lấy ý kiến.[2]
Trên cơ sở ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu ý kiến góp ý để xây dựng báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý.
2.2. Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến
Cơ quan, tổ chức có liên quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo nghị quyết.
Bước 3. Thẩm định dự thảo nghị quyết
(Chi tiết xem tại Mục III của Bài viết này)
Bước 4. Xem xét, quyết định trình nghị quyết
4.1. UBND cấp huyện có trách nhiệm xem xét, thảo luận và biểu quyết về việc trình dự thảo nghị quyết ra HĐND cùng cấp.
4.2. UBND cấp huyện có trách nhiệm gửi tờ trình, dự thảo nghị quyết và các tài liệu có liên quan đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND cùng cấp chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.
Bước 5. Thẩm tra dự thảo nghị quyết
5.1. Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện phải được Ban của HĐND cùng cấp thẩm tra trước khi trình HĐND. Chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, UBND có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của HĐND được phân công thẩm tra. Hồ sơ gửi thẩm tra gồm:
(i) Tờ trình HĐND về dự thảo nghị quyết;
(ii) Dự thảo nghị quyết;
(iii) Báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định;
(iv) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý;
(v) Tài liệu khác (nếu có).
Trong đó, Tờ trình, dự thảo nghị quyết và báo cáo thẩm định được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.
5.2. Ban của HĐND được phân công thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.
Bước 6. Thông qua dự thảo nghị quyết
6.1. Dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành. Việc xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết tại kỳ họp HĐND được tiến hành theo trình tự sau đây:
(i) Đại diện UBND thuyết trình dự thảo nghị quyết;
(ii) Đại diện Ban của HĐND được phân công thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra;
(iii) HĐND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết.
6.2. Trên cơ sở kết quả biểu quyết tại kỳ họp của HĐND, Chủ tịch HĐND dân ký chứng thực nghị quyết.
Bước 7. Niêm yết, đưa tin về nghị quyết
Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải được niêm yết chậm nhất là 03 ngày làm việc kể từ ngày Chủ tịch HĐND ký chứng thực. Thời gian niêm yết ít nhất là 30 ngày liên tục kể từ ngày niêm yết.
Nghị quyết của HĐND cấp huyện được niêm yết tại trụ sở của HĐND. Ngoài ra, tùy theo quyết định của Chủ tịch UBND cùng cấp, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cũng có thể được niêm yết tại các địa điểm sau:
(i) Nơi tiếp công dân của UBND cấp huyện đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện;
(ii) Nơi tiếp nhận và trả kết quả giải quyết thủ tục hành chính của UBND cấp huyện, cấp xã;
(iii) Nhà văn hóa cấp huyện, cấp xã; nhà văn hóa của thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc, cụm dân cư, tổ dân phố;
(iv) Các điểm bưu điện - văn hóa cấp xã;
(v) Trung tâm giáo dục cộng đồng;
(vi) Các điểm tập trung dân cư khác.
Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo nghị quyết, tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo nghị quyết, gồm:
- Lấy ý kiến của các phòng, ban của huyện và các cơ quan, tổ chức có liên quan.
- Lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của nghị quyết. Trong trường hợp này, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ tiếp nhận ý kiến và bảo đảm ít nhất là 07 ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo nghị quyết.
- Gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp để lấy ý kiến.[2]
Trên cơ sở ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đơn vị được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu ý kiến góp ý để xây dựng báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý.
2.2. Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến
Cơ quan, tổ chức có liên quan được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày nhận được dự thảo nghị quyết.
Bước 3. Thẩm định dự thảo nghị quyết
(Chi tiết xem tại Mục III của Bài viết này)
Bước 4. Xem xét, quyết định trình nghị quyết
4.1. UBND cấp huyện có trách nhiệm xem xét, thảo luận và biểu quyết về việc trình dự thảo nghị quyết ra HĐND cùng cấp.
4.2. UBND cấp huyện có trách nhiệm gửi tờ trình, dự thảo nghị quyết và các tài liệu có liên quan đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND cùng cấp chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.
Bước 5. Thẩm tra dự thảo nghị quyết
5.1. Dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện phải được Ban của HĐND cùng cấp thẩm tra trước khi trình HĐND. Chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, UBND có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của HĐND được phân công thẩm tra. Hồ sơ gửi thẩm tra gồm:
(i) Tờ trình HĐND về dự thảo nghị quyết;
(ii) Dự thảo nghị quyết;
(iii) Báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định;
(iv) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý;
(v) Tài liệu khác (nếu có).
Trong đó, Tờ trình, dự thảo nghị quyết và báo cáo thẩm định được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.
5.2. Ban của HĐND được phân công thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực HĐND để chuyển đến các đại biểu HĐND chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp.
Bước 6. Thông qua dự thảo nghị quyết
6.1. Dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành. Việc xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết tại kỳ họp HĐND được tiến hành theo trình tự sau đây:
(i) Đại diện UBND thuyết trình dự thảo nghị quyết;
(ii) Đại diện Ban của HĐND được phân công thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra;
(iii) HĐND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết.
6.2. Trên cơ sở kết quả biểu quyết tại kỳ họp của HĐND, Chủ tịch HĐND dân ký chứng thực nghị quyết.
Bước 7. Niêm yết, đưa tin về nghị quyết
Nghị quyết của HĐND cấp huyện phải được niêm yết chậm nhất là 03 ngày làm việc kể từ ngày Chủ tịch HĐND ký chứng thực. Thời gian niêm yết ít nhất là 30 ngày liên tục kể từ ngày niêm yết.
Nghị quyết của HĐND cấp huyện được niêm yết tại trụ sở của HĐND. Ngoài ra, tùy theo quyết định của Chủ tịch UBND cùng cấp, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cũng có thể được niêm yết tại các địa điểm sau:
(i) Nơi tiếp công dân của UBND cấp huyện đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện;
(ii) Nơi tiếp nhận và trả kết quả giải quyết thủ tục hành chính của UBND cấp huyện, cấp xã;
(iii) Nhà văn hóa cấp huyện, cấp xã; nhà văn hóa của thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc, cụm dân cư, tổ dân phố;
(iv) Các điểm bưu điện - văn hóa cấp xã;
(v) Trung tâm giáo dục cộng đồng;
(vi) Các điểm tập trung dân cư khác.
2. Quy trình xây dựng quyết định của UBND cấp huyện
Quy trình xây dựng quyết định của UBND cấp huyện gồm các bước sau đây (Sơ đồ 2):
Bước 1: Soạn thảo quyết định;
Bước 2: Tổ chức lấy ý kiến vào dự thảo quyết định;
Bước 3: Thẩm định dự thảo quyết định;
Bước 4: Xem xét, thông qua quyết định;
Bước 5: Niêm yết, đưa tin về quyết định.
Cụ thể như sau:
Bước 1: Soạn thảo quyết định;
Bước 2: Tổ chức lấy ý kiến vào dự thảo quyết định;
Bước 3: Thẩm định dự thảo quyết định;
Bước 4: Xem xét, thông qua quyết định;
Bước 5: Niêm yết, đưa tin về quyết định.
Cụ thể như sau:
Bước 1. Soạn thảo quyết định
1.1. Cơ quan chủ trì soạn thảo quyết định
Chủ tịch UBND cấp huyện phân công phòng, ban chủ trì soạn và trực tiếp chỉ đạo việc tổ chức soạn thảo quyết định.
Khi soạn thảo quyết định của UBND cấp huyện, các phòng, ban được phân công cần bám sát các quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Trong đó lưu ý tuân thủ hình thức quyết định của UBND theo Mẫu số 22, 23 và 37 Phụ lục I ban hành kèm theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Việc soạn thảo quyết định do phòng, ban tiến hành dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp huyện. Đối với quyết định phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Chủ tịch UBND huyện có thể thành lập Tổ soạn thảo gồm đại diện của các phòng, ban có liên quan. Trong quá trình soạn thảo, cơ quan chuyên môn được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm:
(1) Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương; nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp và tài liệu có liên quan đến dự thảo quyết định;
(2) Xây dựng dự thảo quyết định và dự thảo tờ trình quyết định;
(3) Tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý để chỉnh lý hoàn thiện dự thảo quyết định.
Chủ tịch UBND cấp huyện phân công phòng, ban chủ trì soạn và trực tiếp chỉ đạo việc tổ chức soạn thảo quyết định.
Khi soạn thảo quyết định của UBND cấp huyện, các phòng, ban được phân công cần bám sát các quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Trong đó lưu ý tuân thủ hình thức quyết định của UBND theo Mẫu số 22, 23 và 37 Phụ lục I ban hành kèm theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP.
Việc soạn thảo quyết định do phòng, ban tiến hành dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp huyện. Đối với quyết định phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Chủ tịch UBND huyện có thể thành lập Tổ soạn thảo gồm đại diện của các phòng, ban có liên quan. Trong quá trình soạn thảo, cơ quan chuyên môn được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm:
(1) Khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương; nghiên cứu đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp và tài liệu có liên quan đến dự thảo quyết định;
(2) Xây dựng dự thảo quyết định và dự thảo tờ trình quyết định;
(3) Tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý để chỉnh lý hoàn thiện dự thảo quyết định.
Bước 2. Lấy ý kiến về dự thảo quyết định
Thời hạn lấy ý kiến đối với dự thảo quyết định của UBND cấp huyện và thời hạn trả lời bằng văn bản của cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến được thực hiện tương tự như việc lấy ý kiến đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện.
Về chủ thể lấy ý kiến, cơ quan chủ trì soạn thảo căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định để xác định đối tượng lấy ý kiến cho phù hợp, trong đó bắt buộc phải gửi lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp.
Bước 3. Thẩm định dự thảo quyết định
(Chi tiết xem tại Mục III của bài viết này)
Bước 4. Xem xét, thông qua quyết định
4.1. Cơ quan soạn thảo gửi hồ sơ dự thảo quyết định đến UBND cấp huyện chậm nhất là 03 ngày làm việc trước ngày UBND họp để chuyển đến các thành viên của UBND cấp huyện.
4.2. Hồ sơ dự thảo quyết định trình UBND gồm:
(i) Tờ trình UBND về dự thảo quyết định;
(ii) Dự thảo quyết định;
(iii) Bản tổng hợp về dự thảo quyết định;
(iv) Báo cáo thẩm định.
Trong đó, Tờ trình, dự thảo Quyết định và báo cáo thẩm định được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.
4.3. Theo quy định tại Điều 141 của Luật năm 2015, phương thức xem xét, thông qua dự thảo quyết định do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định trên cơ sở căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định. Trường hợp dự thảo quyết định được xem xét, thông qua tại phiên họp UBND thì việc xem xét, thông qua được tiến hành theo trình tự sau đây:
a) Đại diện cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo quyết định;
b) Đại diện Phòng Tư pháp phát biểu về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định;
c) UBND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định.
Dự thảo quyết định được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành. Chủ tịch UBND ký ban hành quyết định.
Bước 5. Niêm yết, đưa tin về quyết định
Quyết định của UBND cấp huyện phải được niêm yết chậm nhất là 03 ngày làm việc, kể từ ngày Chủ tịch UBND ký ban hành. Thời gian và địa điểm niêm yết quyết định của UBND cấp huyện được thực hiện tương tự như đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện.
III. Quy trình thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
Bước 1. Gửi hồ sơ thẩm định
Chậm nhất là 10 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ nghị quyết của HĐND cấp huyện, quyết định của UBND cấp huyện đến Phòng Tư pháp để thẩm định.
Hồ sơ gửi thẩm định được thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 121 và khoản 2 Điều 139 của Luật năm 2015. Theo đó:
- Hồ sơ gửi thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện gồm: (1) Tờ trình UBND về dự thảo văn bản; (2) Dự thảo văn bản; (3) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý; (4) Tài liệu khác (nếu có).
- Hồ sơ gửi thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp huyện gồm: (1) Tờ trình UBND về dự thảo văn bản; (2) Dự thảo văn bản; (3) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; (4) Tài liệu khác (nếu có).
Bước 2. Chuẩn bị tổ chức thẩm định
2.1. Phòng Tư pháp có trách nhiệm:
- Tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ gửi thẩm định. Trường hợp hồ sơ chưa đầy đủ theo quy định tại khoản 2 Điều 121, khoản 2 Điều 139 của Luật thì yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung hồ sơ.
- Tổ chức nghiên cứu các nội dung liên quan đến dự thảo văn bản.
- Đề nghị các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, các ban, ngành của huyện có ý kiến đối với dự thảo văn bản trước khi tiến hành thẩm định.
2.2. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm:
- Bổ sung và gửi lại hồ sơ dự thảo theo đề nghị của Phòng Tư pháp;
- Cung cấp thông tin, tài liệu khác có liên quan đến dự thảo văn bản theo đề nghị của Phòng Tư pháp.
Bước 3. Tổ chức thẩm định
Sau khi nhận đủ hồ sơ, Phòng Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự thảo. Đối với dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, để bảo đảm chất lượng của báo cáo thẩm định, trước khi tiến hành thẩm định, Phòng Tư pháp có thể đề nghị các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, các ban, ngành của huyện có ý kiến đối với dự thảo văn bản hoặc tổ chức cuộc họp lấy ý kiến của các cơ quan, ban, ngành, các chuyên gia, nhà khoa học.
Nội dung thẩm định tập trung vào 04 vấn đề sau đây:
(1) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo;
(2) Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật;
(3) Sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao cho HĐND, UBND quy định chi tiết;
(4) Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Bước 4. Xây dựng báo cáo thẩm định
Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp thẩm định, Phòng Tư pháp có trách nhiệm hoàn thành báo cáo thẩm định. Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung thẩm định và ý kiến về việc dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND.
Bước 5. Gửi báo cáo thẩm định và trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định
Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo theo thời hạn sau:
- Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày Phòng Tư pháp nhận đủ hồ sơ đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện;
- Chậm nhất là 05 ngày trước ngày UBND họp đối với dự thảo quyết định của UBND cấp huyện.
Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản; đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Phòng Tư pháp khi trình UBND.
IV. Một số khó khăn, vướng mắc trong công tác xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
Về việc thực hiện các quy định hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL, theo quy định tại Điều 30 của Luật năm 2015 thì huyện, xã chỉ được ban hành văn bản trong trường hợp được luật giao. Do vậy, trong thời gian qua, nhiều địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nội dung nào cấp huyện, cấp xã được ban hành bằng hình thức VBQPPL. Cùng với đó, một số địa phương cũng gặp khó khăn trong việc xác định văn bản nào là VBQPPL. Tình trạng HĐND, UBND cấp huyện vẫn ban hành VBQPPL với lý do là đã được giao trong Luật tổ chức chính quyền địa phương và một số luật chuyên ngành như: nghị quyết của HĐND về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm, về chương trình xây dựng nông thôn mới, chương trình giám sát của HĐND tỉnh; quyết định của UBND cấp huyện ban hành quyết định để quy định về Quy chế tổ chức, hoạt động của Văn phòng HĐND và UBND huyện…
Ngoài ra, công tác xây dựng, thẩm định VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện cũng gặp một số khó khăn, vướng mắc khác như:
- Việc xác định hình thức văn bản (sử dụng hình thức “văn bản quy phạm pháp luật” hay “văn bản hành chính”) để bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã đã ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực.
- Một số quy định về viện dẫn, quy định về hồ sơ và và một số quy định về thời điểm, thời hạn của Luật năm 2015 chưa thực sự hợp lý. Ví dụ: thời hạn chậm nhất cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi dự thảo nghị quyết đến Phòng Tư pháp để thẩm định (khoản 1 Điều 134) và thời hạn thẩm định của Phòng Tư pháp (khoản 4 Điều 121); nội dung, thời hạn thẩm định dự thảo quyết định của UBND huyện tại khoản 3 Điều 139 được viện dẫn đến Điều 121 về thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND do UBND cấp tỉnh trình; thời điểm có hiệu lực đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện và quyết định của UBND cấp huyện (khoản 1 Điều 151)…
V. Một số biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
1. Tăng cường trách nhiệm, kỷ luật trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL
- Tiếp tục thực hiện đúng, đầy đủ các quy định của Luật năm 2015 về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, HĐND, UBND cấp huyện cần ưu tiên, tập trung thời gian, nguồn lực cho công tác xây dựng VBQPPL trong trường hợp HĐND, UBND được luật giao ban hành.
- Đổi mới cách thức, phương pháp lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với các dự thảo VBQPPL để bảo đảm sự tham gia rộng rãi, thực chất, có hiệu quả của các cơ quan, tổ chức, các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL.
- Xác định hoạt động thẩm định, thẩm tra là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của địa phương và là cơ chế kiểm soát hiệu quả nếu được quan tâm đúng mức. Theo đó, các Ban của HĐND cấp huyện và Phòng Tư pháp cấp huyện cần tiếp tục nâng cao trách nhiệm, vai trò của mình trong việc phát biểu ý kiến thẩm định, thẩm tra; kiên quyết thể hiện quan điểm đối với những dự thảo nghị quyết, dự thảo quyết định không đủ điều kiện trình theo đúng quy định của Luật năm 2015.
2. Tăng cường phối hợp trong hoạt động xây dựng pháp luật
Cùng với việc tạo cơ chế phát huy trách nhiệm chủ động của cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, HĐND, UBND cấp huyện cũng cần có những giải pháp phù hợp nhằm tăng cường sự phối hợp trong việc thực hiện các công đoạn của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, thực tế triển khai công tác xây dựng pháp luật của địa phương cũng đòi hỏi sự nỗ lực và trách nhiệm giữa các cơ quan, tổ chức cũng như của các cán bộ, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ xây dựng và thi hành pháp luật.
3. Tăng cường công tác theo dõi, kiểm tra tình hình thi hành Luật năm 2015
- Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp tiếp tục chú trọng công tác theo dõi tình hình thi hành Luật năm 2015, đặc biệt là các trường hợp HĐND, UBND cấp huyện ban hành VBQPPL. Về phía HĐND, UBND cấp huyện, trong quá trình thực thực hiện, nếu có khó khăn, vướng mắc thì kịp thời phản ánh về Phòng Tư pháp, Sở Tư pháp để được hướng dẫn giải quyết.
- Sở Tư pháp tiếp tục tăng cường, nâng cao hiệu quả công tác tham mưu, giúp Chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện việc kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện theo thẩm quyền.
- HĐND, UBND cấp huyện trong phạm vi quản lý của mình chủ động tự kiểm tra văn bản do mình ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành hoặc nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
4. Bảo đảm nguồn lực cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL
- Thường xuyên rà soát, xác định chính xác đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng VBQPPL ở địa phương để có phương án bố trí, sử dụng cho phù hợp.
- Chú trọng, nâng cao chất lượng hoạt động tập huấn, bồi dưỡng thường xuyên về chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện. HĐND, UBND cần tiếp tục quan tâm cử cán bộ, công chức trực tiếp tham gia xây dựng VBQPPL của cơ quan mình tham dự các khóa tập huấn, bồi dưỡng chuyên sâu về xây dựng VBQPPL do Bộ Tư pháp và UBND cấp tỉnh tổ chức.
- Tiếp tục tập trung và bảo đảm điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật và kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL.
5. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định của Luật năm 2015
Ngày 08/6/2018, tại Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Nghị quyết số 57/2018/QH14 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018, theo đó, dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8 (tháng 10/2019) và thông qua tại Kỳ họp thứ 9 (tháng 6/2020).
Thực hiện nhiệm vụ được Thủ tướng Chính phủ giao (tại Quyết định số 792/QĐ-TTg ngày 28/6/2018 về việc phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, thời hạn trình các dự án luật được điều chỉnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018, các dự án luật thuộc Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019) về việc chủ trì soạn thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Bộ Tư pháp đang chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Trong quá trình xây dựng dự án Luật, Bộ Tư pháp đã tổng hợp những khó khăn, vướng mắc của các bộ, ngành, địa phương trong quá trình thực hiện quy định của Luật năm 2015, trong đó có những khó khăn, vướng mắc trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện. Trên cơ sở đó, Bộ Tư pháp đang nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp./.
Về chủ thể lấy ý kiến, cơ quan chủ trì soạn thảo căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định để xác định đối tượng lấy ý kiến cho phù hợp, trong đó bắt buộc phải gửi lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp.
Bước 3. Thẩm định dự thảo quyết định
(Chi tiết xem tại Mục III của bài viết này)
Bước 4. Xem xét, thông qua quyết định
4.1. Cơ quan soạn thảo gửi hồ sơ dự thảo quyết định đến UBND cấp huyện chậm nhất là 03 ngày làm việc trước ngày UBND họp để chuyển đến các thành viên của UBND cấp huyện.
4.2. Hồ sơ dự thảo quyết định trình UBND gồm:
(i) Tờ trình UBND về dự thảo quyết định;
(ii) Dự thảo quyết định;
(iii) Bản tổng hợp về dự thảo quyết định;
(iv) Báo cáo thẩm định.
Trong đó, Tờ trình, dự thảo Quyết định và báo cáo thẩm định được gửi bằng bản giấy, các tài liệu còn lại được gửi bằng bản điện tử.
4.3. Theo quy định tại Điều 141 của Luật năm 2015, phương thức xem xét, thông qua dự thảo quyết định do Chủ tịch UBND cấp huyện quyết định trên cơ sở căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo quyết định. Trường hợp dự thảo quyết định được xem xét, thông qua tại phiên họp UBND thì việc xem xét, thông qua được tiến hành theo trình tự sau đây:
a) Đại diện cơ quan soạn thảo trình bày dự thảo quyết định;
b) Đại diện Phòng Tư pháp phát biểu về việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định;
c) UBND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo quyết định.
Dự thảo quyết định được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành. Chủ tịch UBND ký ban hành quyết định.
Bước 5. Niêm yết, đưa tin về quyết định
Quyết định của UBND cấp huyện phải được niêm yết chậm nhất là 03 ngày làm việc, kể từ ngày Chủ tịch UBND ký ban hành. Thời gian và địa điểm niêm yết quyết định của UBND cấp huyện được thực hiện tương tự như đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện.
III. Quy trình thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
Bước 1. Gửi hồ sơ thẩm định
Chậm nhất là 10 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ nghị quyết của HĐND cấp huyện, quyết định của UBND cấp huyện đến Phòng Tư pháp để thẩm định.
Hồ sơ gửi thẩm định được thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 121 và khoản 2 Điều 139 của Luật năm 2015. Theo đó:
- Hồ sơ gửi thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện gồm: (1) Tờ trình UBND về dự thảo văn bản; (2) Dự thảo văn bản; (3) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý; (4) Tài liệu khác (nếu có).
- Hồ sơ gửi thẩm định dự thảo quyết định của UBND cấp huyện gồm: (1) Tờ trình UBND về dự thảo văn bản; (2) Dự thảo văn bản; (3) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; (4) Tài liệu khác (nếu có).
Bước 2. Chuẩn bị tổ chức thẩm định
2.1. Phòng Tư pháp có trách nhiệm:
- Tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ gửi thẩm định. Trường hợp hồ sơ chưa đầy đủ theo quy định tại khoản 2 Điều 121, khoản 2 Điều 139 của Luật thì yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung hồ sơ.
- Tổ chức nghiên cứu các nội dung liên quan đến dự thảo văn bản.
- Đề nghị các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, các ban, ngành của huyện có ý kiến đối với dự thảo văn bản trước khi tiến hành thẩm định.
2.2. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm:
- Bổ sung và gửi lại hồ sơ dự thảo theo đề nghị của Phòng Tư pháp;
- Cung cấp thông tin, tài liệu khác có liên quan đến dự thảo văn bản theo đề nghị của Phòng Tư pháp.
Bước 3. Tổ chức thẩm định
Sau khi nhận đủ hồ sơ, Phòng Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định dự thảo. Đối với dự thảo có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, để bảo đảm chất lượng của báo cáo thẩm định, trước khi tiến hành thẩm định, Phòng Tư pháp có thể đề nghị các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, các ban, ngành của huyện có ý kiến đối với dự thảo văn bản hoặc tổ chức cuộc họp lấy ý kiến của các cơ quan, ban, ngành, các chuyên gia, nhà khoa học.
Nội dung thẩm định tập trung vào 04 vấn đề sau đây:
(1) Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo;
(2) Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật;
(3) Sự phù hợp của nội dung dự thảo với các quy định trong văn bản đã giao cho HĐND, UBND quy định chi tiết;
(4) Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Bước 4. Xây dựng báo cáo thẩm định
Trên cơ sở nghiên cứu và kết quả cuộc họp thẩm định, Phòng Tư pháp có trách nhiệm hoàn thành báo cáo thẩm định. Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung thẩm định và ý kiến về việc dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND.
Bước 5. Gửi báo cáo thẩm định và trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định
Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo theo thời hạn sau:
- Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày Phòng Tư pháp nhận đủ hồ sơ đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện;
- Chậm nhất là 05 ngày trước ngày UBND họp đối với dự thảo quyết định của UBND cấp huyện.
Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo văn bản; đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Phòng Tư pháp khi trình UBND.
IV. Một số khó khăn, vướng mắc trong công tác xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
Về việc thực hiện các quy định hạn chế thẩm quyền ban hành VBQPPL, theo quy định tại Điều 30 của Luật năm 2015 thì huyện, xã chỉ được ban hành văn bản trong trường hợp được luật giao. Do vậy, trong thời gian qua, nhiều địa phương gặp khó khăn trong việc xác định nội dung nào cấp huyện, cấp xã được ban hành bằng hình thức VBQPPL. Cùng với đó, một số địa phương cũng gặp khó khăn trong việc xác định văn bản nào là VBQPPL. Tình trạng HĐND, UBND cấp huyện vẫn ban hành VBQPPL với lý do là đã được giao trong Luật tổ chức chính quyền địa phương và một số luật chuyên ngành như: nghị quyết của HĐND về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm, về chương trình xây dựng nông thôn mới, chương trình giám sát của HĐND tỉnh; quyết định của UBND cấp huyện ban hành quyết định để quy định về Quy chế tổ chức, hoạt động của Văn phòng HĐND và UBND huyện…
Ngoài ra, công tác xây dựng, thẩm định VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện cũng gặp một số khó khăn, vướng mắc khác như:
- Việc xác định hình thức văn bản (sử dụng hình thức “văn bản quy phạm pháp luật” hay “văn bản hành chính”) để bãi bỏ VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã đã ban hành trước ngày Luật năm 2015 có hiệu lực.
- Một số quy định về viện dẫn, quy định về hồ sơ và và một số quy định về thời điểm, thời hạn của Luật năm 2015 chưa thực sự hợp lý. Ví dụ: thời hạn chậm nhất cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi dự thảo nghị quyết đến Phòng Tư pháp để thẩm định (khoản 1 Điều 134) và thời hạn thẩm định của Phòng Tư pháp (khoản 4 Điều 121); nội dung, thời hạn thẩm định dự thảo quyết định của UBND huyện tại khoản 3 Điều 139 được viện dẫn đến Điều 121 về thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND do UBND cấp tỉnh trình; thời điểm có hiệu lực đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện và quyết định của UBND cấp huyện (khoản 1 Điều 151)…
V. Một số biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện
1. Tăng cường trách nhiệm, kỷ luật trong công tác xây dựng, ban hành VBQPPL
- Tiếp tục thực hiện đúng, đầy đủ các quy định của Luật năm 2015 về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL và trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, HĐND, UBND cấp huyện cần ưu tiên, tập trung thời gian, nguồn lực cho công tác xây dựng VBQPPL trong trường hợp HĐND, UBND được luật giao ban hành.
- Đổi mới cách thức, phương pháp lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với các dự thảo VBQPPL để bảo đảm sự tham gia rộng rãi, thực chất, có hiệu quả của các cơ quan, tổ chức, các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL.
- Xác định hoạt động thẩm định, thẩm tra là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của địa phương và là cơ chế kiểm soát hiệu quả nếu được quan tâm đúng mức. Theo đó, các Ban của HĐND cấp huyện và Phòng Tư pháp cấp huyện cần tiếp tục nâng cao trách nhiệm, vai trò của mình trong việc phát biểu ý kiến thẩm định, thẩm tra; kiên quyết thể hiện quan điểm đối với những dự thảo nghị quyết, dự thảo quyết định không đủ điều kiện trình theo đúng quy định của Luật năm 2015.
2. Tăng cường phối hợp trong hoạt động xây dựng pháp luật
Cùng với việc tạo cơ chế phát huy trách nhiệm chủ động của cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, HĐND, UBND cấp huyện cũng cần có những giải pháp phù hợp nhằm tăng cường sự phối hợp trong việc thực hiện các công đoạn của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, thực tế triển khai công tác xây dựng pháp luật của địa phương cũng đòi hỏi sự nỗ lực và trách nhiệm giữa các cơ quan, tổ chức cũng như của các cán bộ, công chức được giao thực hiện nhiệm vụ xây dựng và thi hành pháp luật.
3. Tăng cường công tác theo dõi, kiểm tra tình hình thi hành Luật năm 2015
- Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp tiếp tục chú trọng công tác theo dõi tình hình thi hành Luật năm 2015, đặc biệt là các trường hợp HĐND, UBND cấp huyện ban hành VBQPPL. Về phía HĐND, UBND cấp huyện, trong quá trình thực thực hiện, nếu có khó khăn, vướng mắc thì kịp thời phản ánh về Phòng Tư pháp, Sở Tư pháp để được hướng dẫn giải quyết.
- Sở Tư pháp tiếp tục tăng cường, nâng cao hiệu quả công tác tham mưu, giúp Chủ tịch UBND cấp tỉnh thực hiện việc kiểm tra VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện theo thẩm quyền.
- HĐND, UBND cấp huyện trong phạm vi quản lý của mình chủ động tự kiểm tra văn bản do mình ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành hoặc nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
4. Bảo đảm nguồn lực cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL
- Thường xuyên rà soát, xác định chính xác đội ngũ cán bộ, công chức tham gia xây dựng VBQPPL ở địa phương để có phương án bố trí, sử dụng cho phù hợp.
- Chú trọng, nâng cao chất lượng hoạt động tập huấn, bồi dưỡng thường xuyên về chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện. HĐND, UBND cần tiếp tục quan tâm cử cán bộ, công chức trực tiếp tham gia xây dựng VBQPPL của cơ quan mình tham dự các khóa tập huấn, bồi dưỡng chuyên sâu về xây dựng VBQPPL do Bộ Tư pháp và UBND cấp tỉnh tổ chức.
- Tiếp tục tập trung và bảo đảm điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật và kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL.
5. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định của Luật năm 2015
Ngày 08/6/2018, tại Kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Nghị quyết số 57/2018/QH14 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018, theo đó, dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 8 (tháng 10/2019) và thông qua tại Kỳ họp thứ 9 (tháng 6/2020).
Thực hiện nhiệm vụ được Thủ tướng Chính phủ giao (tại Quyết định số 792/QĐ-TTg ngày 28/6/2018 về việc phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, thời hạn trình các dự án luật được điều chỉnh trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018, các dự án luật thuộc Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2019) về việc chủ trì soạn thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Bộ Tư pháp đang chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Trong quá trình xây dựng dự án Luật, Bộ Tư pháp đã tổng hợp những khó khăn, vướng mắc của các bộ, ngành, địa phương trong quá trình thực hiện quy định của Luật năm 2015, trong đó có những khó khăn, vướng mắc trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện. Trên cơ sở đó, Bộ Tư pháp đang nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp./.
T.V.Đ
Địa chỉ: 60 Trần Phú, Ba Đình, Hà Nội.
Điện thoại: 0976 862 199
Email: banbientap@moj.gov.vn;