1. Khái quát quy định của Luật năm 2015 về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn
Luật năm 2015 dành 04 điều để quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn, bao gồm Điều 146, Điều 147, Điều 148 và Điều 1149. Nội dung quy định về các vấn đề sau đây:
1.1. Các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn
Điều 146 Luật năm 2015 quy định 05 trường hợp xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn, bao gồm:
Thứ nhất, trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp.
Thứ hai, trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ.
Thứ ba, trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội.
Thứ tư, trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản quy phạm pháp luật trong một thời hạn nhất định.
Thứ năm, trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành.
1.2. Phạm vi các loại văn bản được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn
Theo quy định tại Điều 2 Luật năm 2015, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm 25 loại văn bản do 20 chủ thể ban hành (chưa bao gồm văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt). Tuy nhiên, không phải tất cả 25 loại văn bản này đều thuộc phạm vi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn mà Điều 147 Luật năm 2015 chỉ quy định cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với 10/25 loại văn bản, bao gồm: (1) luật; (2) nghị quyết của Quốc hội; (3) pháp lệnh; (4) nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; (5) lệnh của Chủ tịch nước; (6) quyết định của Chủ tịch nước; (7) nghị định; (8) quyết định của Thủ tướng Chính phủ; (9) nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; (10) quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
1.3. Thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn
Điều 107 Luật năm 2015 quy định 05 chủ thể có thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành 10 loại văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể:
- Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với 04 loại văn bản: luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
- Chủ tịch nước quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với 02 loại văn bản: lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
- Thủ tướng Chính phủ quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với 02 loại văn bản: nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
- Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
1.4. Trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn
Việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn được quy định tại Điều 148 và Điều 149, bao gồm03 bước: (1) Tổ chức soạn thảo; (2) Thẩm định, thẩm tra; (3) Xem xét, thông qua. Đây là 03 bước bắt buộc.
Đối với bước 1, tổ chức soạn thảo, khoản 1 Điều 148 quy định, cơ quan soạn thảo tổ chức việc soạn thảo. So với trình tự, thủ tục thông thường, khi xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn, cơ quan chủ trì soạn thảo được chủ động trong việc tổ chức soạn thảo. Một số bước mà Luật năm 2015 quy định là bắt buộc trong quá trình soạn thảo một số loại văn bản như luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan chủ trì soạn thảo không cần thiết phải thực hiện. Chẳng hạn như thành lập Ban soạn thảo, Tổ biên tập; tổ chức các cuộc họp của Ban soạn thảo, Tổ biên tập; lấy ý kiến, đăng tải trên Cổng Thông tin điện tử để lấy ý kiến…
Riêng đối với việc lấy ý kiến, như đã trình bày ở trên, khoản 2 Điều 148 quy định đây không phải là bước bắt buộc trong quá trình soạn thảo văn bản theo thủ tục rút gọn. Theo đó, cơ quan chủ trì soạn thảo “có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản”. Và để bảo đảm tính kịp thời, khoản 2 Điều này cũng quy định, trong trường hợp lấy ý kiến thì thời hạn lấy ý kiến không quá 20 ngày.
Đối với bước 2 là thẩm định, thẩm tra, khoản 3 Điều 148 quy địnhrút gọn thời hạn và rút gọn hồ sơ thẩm định: (1) Về thời hạn, Luật quy định, trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản, cơ quan thẩm định có trách nhiệm thẩm định, cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản; (2) Hồ sơ thẩm định gồm tờ trình và dự thảo; hồ sơ thẩm tra gồm tờ trình, dự thảo, báo cáo thẩm định và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định.
Đối với bước 3, xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn, Điều 149 quy định rút gọn về mặt hồ sơ và rút gọn về mặt trình tự, thủ tục:
- Hồ sơ trình xem xét, thông qua: (1) Hồ sơ trình dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh bao gồm tờ trình, dự thảo, báo cáo thẩm tra; (2) Hồ sơ trình dự thảo lệnh, dự thảo quyết định của Chủ tịch nước bao gồm tờ trình, dự thảo; (3) Hồ sơ trình dự thảo nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh bao gồm tờ trình, dự thảo, báo cáo thẩm định.
- Trình tự xem xét, thông qua: (1) Quốc hội xem xét, thông qua dự thảo luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội tại kỳ họp gần nhất theo trình tự quy định tại Điều 74 của Luật năm 2015; (2) Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự thảo pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội tại phiên họp gần nhất theo trình tự quy định tại khoản 1 Điều 77 của Luật năm 2015; (3) Chủ tịch nước xem xét, ký ban hành lệnh, quyết định ngay sau khi nhận được dự thảo lệnh, quyết định theo trình tự quy định tại Điều 81 của Luật năm 2015; (4) Chính phủ xem xét, thông qua dự thảo nghị định tại phiên họp gần nhất theo trình tự quy định tại Điều 96 của Luật năm 2015; (5) Thủ tướng Chính phủ xem xét, ký ban hành quyết định ngay sau khi nhận được dự thảo văn bản theo trình tự quy định tại Điều 100 của Luật năm 2015; (6) Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết tại kỳ họp gần nhất theo trình tự quy định tại Điều 126 của Luật năm 2015; (7) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, thông qua dự thảo quyết định tại phiên họp gần nhất theo trình tự quy định tại Điều 132 của Luật năm 2015.
2. Một số vấn đề đặt ra
        Thực tiễn triển khai Luật năm 2015 cho thấy, một số quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn vẫn còn những vướng mắc nhất định trong cách hiểu và áp dụng, cụ thể như sau:
Thứ nhất, về các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn, hiện nay, vẫn còn có cách hiểu khác nhau đối với quy định về “trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội” (khoản 1 Đièue 146).
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, theo quy định này thì trong trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn thì Quốc hội có thể ban hành luật, nghị quyết, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết, Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định, Chính phủ ban hành nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định theo trình tự, thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, việc xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn trong trường hợp này phải được Quốc hội quyết định.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng, quy định này chỉ áp dụng đối với luật, nghị quyết của Quốc hội mà không được áp dụng đối với các loại văn bản khác. Loại ý kiến này cho rằng, đây cũng chính là quan điểm đã được các đại biểu Quốc hội thảo luận và thống nhất khi thông qua Luật năm 2015. Theo đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 chưa có quy định về trường hợp này. Tuy nhiên, xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn, khi trình dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2015), Chính phủ đã đề nghị mở rộng phạm vi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trên cơ sở mở rộng phạm vi loại văn bản và bổ sung trường hợp này để đối với tất cả các loại văn bản thuộc phạm vi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn theo đề xuất của Chính phủ (bao gồm cả thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ). Chính phủ đề nghị bổ sung quy định này nhằm giải quyết yêu cầu của thực tiễn, nhất là yêu cầu quản lý, điều hành nhanh nhạy của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ ở một số lĩnh vực đặc thù như điều chỉnh giá xăng, dầu, giá điện… Tuy nhiên, qua thảo luận, Quốc hội quyết định không mở rộng phạm vi loại văn bản được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn (nghĩa là vẫn giữ như quy định của Luật năm 2008, chỉ bao gồm 10 loại văn bản, không bao gồm thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ);  riêng đối với trường hợp cấp bách để giải quyết các vấn đề phát sinh trong thực tiễn, Quốc hội thống nhất bổ sung quy định này so với Luật năm 2008, tuy nhiên, giới hạn phạm vi áp dụng là chỉ đối với luật, nghị quyết của Quốc hội mà không mở rộng ra đối với các loại văn bản khác.
Có thể nhận thấy, nếu đặt quy định tại khoản 1 Điều 146 một cách riêng rẽ thì cách hiểu như loại ý kiến thứ nhất là hợp lý. Tuy nhiên, nếu đặt quy định này trong tổng thể các quy định về xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn, nhất là quy định về thẩm quyền quyết định việc áp dụng việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Cụ thể, trong nội hàm quy định tại khoản 1 Điều 146 đã bao gồm cả điều kiện và thẩm quyền quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn – điều kiện là trường hợp cấp bách để giải quyết các vấn đề thực tiễn phát sinh, thẩm quyền quyết định là Quốc hội. Tuy nhiên, đến Điều 147, Luật lại quy định 05 chủ thể có thẩm quyền quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn tương ứng với 10 loại văn bản, mà không có quy định nào giao cho Quốc hội quyết định.
Tương tự, nếu hiểu theo loại ý kiến thứ hai, quy định về trường hợp cấp bách nhằm giải quyết vấn đề thực tiễn phát sinh chỉ áp dụng đối với luật, nghị quyết của Quốc hội và phải do Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 147 lại quy định, cơ quan có thẩm quyền quyết định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với luật, nghị quyết của Quốc hội là Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Điều 147 không có quy định nào về việc Quốc hội quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với luật, nghị quyết của Quốc hội.
Thứ hai, về trình tự, thủ tục rút gọn, hiện nay vẫn còn hai loại ý kiến khác nhau xung quanh quy định này gắn với phạm vi áp dụng.
Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, theo quy định tại Điều 148 và Điều 149 của Luật năm 2015, việc xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn này chỉ cần thực hiện qua 03 bước là soạn thảo – thẩm định, thẩm tra – xem xét, thông qua. Theo quy định này, đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 19 Luật năm 2015, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 2, khoản 3, khoản 4 Điều 27 Luật năm 2015 (là các văn bản phải thực hiện quy trình hai bước – quy trình chính sách và quy trình soạn thảo) sẽ không phải thực hiện quy trình chính sách mà thực hiện luôn quy trình soạn thảo với 03 bước nêu trên.
Loại ý kiến thứ hai cho rằng, các quy định tại Chương XII Luật năm 2015 chỉ áp dụng đối với giai đoạn soạn thảo mà không áp dụng đối với giai đoạn lập đề nghị. Theo đó, đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 19 Luật năm 2015, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 2, khoản 3, khoản 4 Điều 27 Luật năm 2015, nếu thuộc một trong các trường hợp được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì vẫn phải thực hiện đầy đủ quy trình lập đề nghị (quy trình chính sách), không dược bỏ qua quy trình này cũng như không được rút gọn các bước trong quy trình này; chỉ sau khi đề nghị được thông qua thì cơ quan chủ trì soạn thảo mới tiến hành soạn thảo theo trình tự, thủ tục rút gọn.
Thực tiễn triển khai Luật năm 2015, các cơ quan đang áp dụng theo loại ý kiến thứ hai. Tuy nhiên, việc áp dụng này cũng đang gây nhiều tranh cãi cả về mặt lý luận và thực tiễn. Ở góc độ lý luận, nhiều ý kiến cho rằng, nếu chỉ áp dụng thủ tục rút gọn ở giai đoạn soạn thảo mà không áp dụng ở giai đoạn lập đề nghị thì sẽ không thể hiện đầy đủ bản chất, ý nghĩa của trình tự, thủ tục rút gọn. Ở góc độ thực tiễn, do không áp dụng thủ tục rút gọn ở giai đoạn lập đề nghị, nên quy trình xây dựng, ban hành văn bản vẫn bị kéo dài, không bảo đảm tính kịp thời để giải quyết các vấn đề thực tiễn phát sinh cũng như đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.
Từ những phân tích nêu trên, thiết nghĩ, việc tiếp tục nghiên cứu để có những đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật năm 2015 là cần thiết nhằm bảo đảm tính thống nhất trong cách hiểu và cách áp dụng một số quy định của Luật năm 2015 về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Theo đó, cần nghiên cứu để quy định rõ trường hợp cấp bách để giải quyết các vấn đề thực tiễn phát sinh theo quyết định của Quốc hội là quy định áp dụng cho loại văn bản nào. Đồng thời, quy định rõ, quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn là quy định chỉ áp dụng đối với giai đoạn soạn thảo hay áp dụng cho cả giai đoạn lập đề nghị và soạn thảo. Sự minh bạch, cụ thể của Luật sẽ tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan liên quan hiểu và áp dụng thống nhất, qua đó, góp phần nâng cao chất lượng của hệ thốgn pháp luật, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, nhất là trong bối cảnh tình hình kinh tế - xã hội của đất nước đang có nhiều biến đổi, đòi hỏi sự phản ứng chính sách nhanh nhạy từ phía Nhà nước, thì việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thủ tục rút gọn có ý nghĩa hết sức quan trọng./.