Một số vấn đề cần lưu ý khi thẩm định sự cần thiết ban hành văn bản
03:34 02/03/2018
Thẩm định là một thủ tục trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), do chủ thể có thẩm quyền thực hiện với mục đích nghiên cứu, xem xét, đánh giá một cách toàn diện về các vấn đề của dự án, dự thảo văn bản (nội dung, hình thức, kỹ thuật soạn thảo văn bản) nhằm đánh giá sự cần thiết ban hành, tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và các yêu cầu khác về chất lượng của dự án, dự thảo văn bản. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành về xây dựng, ban hành VBQPPL thì thẩm định là thủ tục bắt buộc và không thể thiếu trong quy trình xây dựng ban hành VBQPPL và cũng là khâu cuối cùng trước khi cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản hoặc xem xét để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản. Cùng với hoạt động thẩm tra, thẩm định là một trong những cơ chế phản biện hiệu quả, khách quan, góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan chủ trì soạn thảo trong công tác xây dựng, ban hành văn bản. Hơn nữa, thông qua hoạt động thẩm định, cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, ban hành văn bản có cái nhìn toàn diện, đầy đủ hơn về các nội dung của dự thảo văn bản trước khi quyết định thông qua hoặc ban hành văn bản. Hoạt động thẩm định có một số đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, thẩm định là thủ tục bắt buộc và không thể thiếu trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với các dự án, dự thảo văn bản do Chính phủ, Ủy ban nhân dân trình hoặc ban hành theo thẩm quyền; dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Thứ hai, thẩm định là hoạt động được thực hiện bởi một số cơ quan có thẩm quyền được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, các cơ quan được Luật giao thực hiện thẩm định gồm: Bộ Tư pháp; tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ; Sở Tư pháp các tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương và Phòng Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Thứ ba, kết quả của hoạt động thẩm định được thể hiện dưới dạng văn bản (báo cáo) của cơ quan chủ trì thẩm định. Báo cáo thẩm định là một trong những tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, việc thẩm định một đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hoặc một dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật gồm nhiều nội dung khác nhau như: (1) Sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh; (2) Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; (3) Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách hoặc của dự thảo với hệ thống pháp luật; (4) Sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính; (5) Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành văn bản quy phạm pháp luật… Trong đó, nội dung đầu tiên người thẩm định cần xem xét, đánh giá là sự cần thiết ban hành văn bản.
Đánh giá về sự cần thiết ban hành văn bản là đánh giá về các căn cứ để ban hành văn bản, trong đó đề cập đến cơ sở chính trị (đường lối chủ trương, nghị quyết của Đảng), cơ sở pháp lý (chính sách, Hiến pháp, pháp luật của nhà nước) và cơ sở thực tiễn, yêu cầu của quản lý nhà nước, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và hội nhập quốc tế… để chứng minh sự cần thiết phải có chính sách thông qua việc ban hành VBQPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà nhà nước thấy cần thiết để thiết lập trật tự pháp luật, tạo môi trường pháp lý cho kinh tế, xã hội phát triển và quốc phòng, an ninh được bảo đảm. Thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản thực chất là xem xét, đánh giá toàn diện về cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn có phải là căn cứ duy nhất để đề nghị ban hành VBQPPL hay không?
Tuy nhiên, sự cần thiết ban hành mỗi văn bản sẽ dựa trên các căn cứ, nhiều lý lẽ khác nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố, chẳng hạn như tính chất của văn bản (là văn bản xây dựng mới hay sửa đổi, bổ sung); vấn đề mà văn bản điều chỉnh…
* Đối với việc ban hành văn bản mới:
Để đưa ra đề nghị xây dựng một VBQPPL mới thì cần tập trung nghiên cứu các vấn đề cụ thể liên quan đến sự cần thiết ban hành văn bản, cụ thể:
- Bối cảnh, thực trạng quan hệ xã hội mới phát sinh nhưng chưa có quy định pháp luật để điều chỉnh;
- Tổng kết, đánh giá thực trạng của các quy định pháp luật hiện hành có liên quan đến quan hệ xã hội cần điều chỉnh để làm rõ sự bất cập của các quy định pháp luật hiện hành trong việc điều chỉnh quan hệ xã hội mới phát sinh cho thấy sự cần thiết phải ban hành văn bản mới điều chỉnh các quan hệ xã hội đó;
- Các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách của Nhà nước có liên quan đến việc quản lý ngành, lĩnh vực có quan hệ xã hội cần điều chỉnh (nếu có);
- Mục tiêu bảo đảm thực hiện các quyền cơ bản của công dân (nếu có);
- Nội dung cam kết trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc có kế hoạch trở thành thành viên liên quan đến ngành, lĩnh vực có quan hệ xã hội cần điều chỉnh (nếu có)…
Ví dụ: Để xem xét, đánh giá sự cần thiết ban hành Luật vệ sinh, an toàn lao động, cơ quan thẩm định có thể đưa ra một số lý do sau đây:
- Sự bất cập, chồng chéo, phân tán của hệ thống pháp luật về ATVSLĐ hiện nay gây khó khăn cho việc thực hiện các quy định về an toàn - vệ sinh lao động. Nội dung về ATVSLĐ hiện đang được quy định trong nhiều văn bản luật (Bộ luật Lao động, Luật Hoá chất, Luật Khoáng sản, Luật Môi trường, Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân, Luật Hợp tác xã, Luật Tiêu chuẩn, Quy chuẩn; Luật Chất lượng sản phẩm hàng hoá) và nhiều văn bản do Chính phủ, các Bộ, ngành ban hành. Các văn bản này tuy khá đầy đủ nhưng phân tán, đang tạo ra một hệ thống phức tạp, chồng chéo, gây khó khăn cho việc thực thi.
- Về đối tượng điều chỉnh trong Bộ luật lao động hiện nay chỉ điều chỉnh, áp dụng đối với hoạt động lao động có quan hệ lao động giữa người lao động làm công ăn lương với người sử dụng lao động và các quan hệ xã hội khác có liên quan trực tiếp với quan hệ lao động. Trong khi đó, công tác an toàn lao động, vệ sinh lao động (ATLĐ,VSLĐ) liên quan đến cả những đối tượng không thuộc phạm vi trên, ví dụ như: Cá nhân có sử dụng máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về ATLĐ,VSLĐ; chủ nhà thuê lao động làm công việc dân sự (bốc vác, sửa chữa nhà cửa, giúp việc nhà ...); nông dân, ngư dân, diêm dân và lao động tự do; người lao động trong các hộ gia đình, các làng nghề...;
- Việc tuân thủ pháp luật về ATVSLĐ của phần lớn các doanh nghiệp hiện nay chưa nghiêm, nhiều doanh nghiệp thực hiện các quy định có tính chất chống đối sự kiểm tra của cơ quan quản lí nhà nước. Tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp còn xảy ra nghiêm trọng, hàng năm theo thống kê chưa đầy đủ, trung bình 600 người chết và gần 6000 người bị thương vì tai nạn lao động; Việt Nam đang có 26.982 người bị bệnh nghề nghiệp. Nguyên nhân chủ yếu của tai nạn lao động do người sử dụng không trang bị thiết bị đảm bảo an toàn, không tổ chức huấn luyện cho người lao động, không tuân thủ các tiêu chuẩn, quy chuẩn an toàn và không lập các biện pháp an toàn (chiếm 24% tổng số vụ tai nạn lao động chết người) và do người lao động vi phạm các biện pháp an toàn và không sử dụng phương tiện bảo vệ cá nhân (chiếm 38% tổng số vụ tai nạn lao động chết người). Do vậy, các quy định về ATVSLĐ cần được pháp điển hoá trong Luật mang tính pháp lý cao hơn và có đầy đủ chế tài xử phạt nghiêm minh.
- Các quy định trong Bộ luật Lao động hiện nay chủ yếu tập trung vào những yêu cầu đối với NSDLĐ, NLĐ, các cơ quan quản lý và các chế độ, chính sách cho người lao động bị tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp. Trong khi có nhiều nội dung quan trọng về ATVSLĐ chưa được quy định hoặc không thể quy định rõ trong trong Bộ luật Lao động, mà cần phải có một luật riêng mới thể hiện được như: Đối tượng điều chỉnh đã nêu ở trên; các quy định về tổ chức quản lý về ATLĐ; việc quản lý các cơ sở, cá nhân sản xuất, chế tạo các loại máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về ATVSLĐ; quỹ bồi thường TNLĐ, BNN; Văn hóa an toàn và các quy định về phòng ngừa TNLĐ, BNN; phát triển và quản lý hoạt động các dịch vụ ATVSLĐ…
- Sự phát triển nhanh và mạnh của doanh nghiệp phải đi đôi với phát triển bền vững, đảm bảo môi trường và ATVSLĐ. Quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá phát sinh những yếu tố nguy hiểm, độc hại mới kéo theo người lao động phải làm việc trong điều kiện có nhiều nguy cơ mất an toàn. TNLĐ, BNN có xu hướng tăng về số lượng và mức độ nghiêm trọng, công tác ATVSLĐ ngày càng trở nên cần thiết và phải được coi trọng.
- Xu thế hội nhập kinh tế thế giới đòi hỏi các nước phải tuân thủ các tiêu chuẩn về ATVSLĐ, vấn đề bảo đảm sức khỏe cho người lao động cần được đặt lên hàng đầu. Luật ATVSLĐ là cơ sở để thúc đẩy thực hiện các công ước đồng thời thực hiện các cam kết quốc tế về ATVSLĐ của Việt Nam.
* Đối với việc ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung:
Đề nghị ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung phải thuyết minh các lý do về sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung văn bản, cụ thể:
- Thực trạng và xu hướng phát triển các quan hệ xã hội đòi hỏi phải có sự thay đổi, điều chỉnh các quy định pháp luật hiện hành;
- Thực trạng pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội, những tồn tại, bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành cần khắc phục để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn;
- Yêu cầu trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên đòi hỏi phải có sự điều chỉnh hệ thống pháp luật trong nước (nếu có)…
Ví dụ: Để xem xét, đánh giá sự cần thiết ban hành Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em (sửa đổi), cơ quan thẩm định có thể đưa ra một số lý do sau:
“Sự ra đời của Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em đã tạo ra khung khổ pháp lý quan trọng cho việc bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em và đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện ngày càng tốt hơn những quyền cơ bản của trẻ em ở Việt Nam, thực hiện Công ước quốc tế của Liên Hợp Quốc về quyền trẻ em mà Việt Nam đã phê chuẩn không bảo lưu bất kỳ điều khoản nào. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cũng đã thấy bộc lộ một số vấn đề hạn chế như:
- Một số vấn đề mà Công ước quốc tế và luật pháp quốc tế liên quan đến quyền trẻ em tuy đã được quy định trong luật pháp Việt Nam và Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em, song chỉ mang tính nguyên tắc, chưa được thể hiện một cách cụ thể và thiếu các quy định về biện pháp thúc đẩy thực hiện, dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau và rất khó thống nhất trong việc thể chế hóa trong các văn bản hướng dẫn thực hiện luật;
- Một số vấn đề quan trọng liên quan đến thực hiện quyền được bảo vệ, quyền tham gia của trẻ em mới được cộng đồng quốc tế đề cập đến trong thời gian từ 2004 đến nay và đang được thực hiện ở Việt Nam chưa được đề cập đầy đủ nội hàm của nó trong bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em và các văn bản dưới Luật;
- Các quy định liên quan đến quy trình, trách nhiệm bảo vệ trẻ em, cơ sở trợ giúp trẻ em, chăm sóc thay thế, trợ giúp trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, xử lý vi phạm quyền trẻ em tuy đã được đề cập song mới dừng lại ở tính nguyên tắc, tính phòng ngừa tổn hại cho trẻ em chưa được thể hiện một cách rõ ràng và đặt nó như một nhiệm vụ quan trọng hàng đầu, do vậy việc thực thi Luật hiệu quả chưa cao;
- Xử lý trẻ em vi phạm pháp luật bằng các biện pháp, chương trình giáo dục, hòa giải, phục hồi ở cộng đồng thay thế quá trình điều tra, xét hỏi theo quy trình tố tụng của Bộ luật tố tụng hình sự, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính cũng chưa cụ thể và có một số điểm chưa hòa nhập với số đông các nước trên thế giới;
- Cùng với quá trình phát triển, nhiều vấn đề mới đã xuất hiện ở nước ta nhưng cũng chưa được đề cập, quản lý một cách có hiệu quả như phát triển hệ thống bảo vệ trẻ em, xây dựng đội ngũ cán bộ công tác xã hội với trẻ em, các dịch vụ bảo vệ, chăm sóc trẻ em, trung tâm công tác xã hội với trẻ em, văn phòng tư vấn, điểm công tác xã hội, điện thoại tư vấn trẻ em, phát triển đội ngũ cộng tác viên, tình nguyện viên làm việc với trẻ em, phát triển các mô hình mái ấm, nhà mở, nhà trẻ do các gia đình, cá nhân, tổ chức xã hội thành lập cũng chưa có quy định cụ thể;
- Độ tuổi của trẻ em quy định trong bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em cũng chưa phù hợp với thông lệ quốc tế (Việt Nam dưới16 tuổi, Công ước quốc tế dưới 18 tuổi) và cũng còn thiếu sự đồng nhất về độ tuổi so với với các quy định về độ tuổi trong các luật khác (Bộ luật lao động, Luật thanh niên, Bộ luật hình sự);
- Một số quy định về trách nhiệm của cha mẹ, gia đình, cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội trong việc bảo vệ và thực hiên các quyền trẻ em trong bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 vẫn chưa có chế tài cụ thể xử phạt thích đáng đối với các hành vi vi phạm, lợi dụng, thiếu trách nhiệm với trẻ em; việc chấp hành luật chưa mang tính bắt buộc, hiệu quả thi hành luật chưa cao; sự thay đổi cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em và trách nhiệm mới của các Bộ, ngành có liên quan đến bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em cũng cần phải sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế.
- Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em của nước ta so với luật của một số nước trong khu vực và các công ước quốc tế có liên quan đến quyền của trẻ em và trách nhiệm thúc đẩy thực hiện các quyền của trẻ em còn nhiều khoảng trống, chưa có quy định như cơ chế khuyến khích khu vực tư nhân cung cấp dịch vụ bảo vệ trẻ em hoặc cơ chế nhà nước mua dịch vụ cùa khu vực tư nhân trong việc cung cấpdịch vụ bảo vệ, chăm sóc trẻ em…”.
* Một số căn cứ có thể sử dụng để đánh giá sự cần thiết ban hành VBQPPL:
Việc xem xét, đánh giá lý do và mục đích của việc ban hành VBQPPL có thể dựa trên các căn cứ sau đây:
- Việc ban hành VBQPPL là nhằm thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng.
VBQPPL là hình thức đưa chủ trương, đường lối của Đảng đi vào cuộc sống. Mục tiêu của việc xác định, xây dựng nội dung chính sách và các phương án thực hiện xuất phát từ yêu cầu cần thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật để tổ chức thực hiện và bảo đảm thực hiện.
Ví dụ: Để xác định sự cần thiết ban hành dự án Luật trợ giúp pháp lý (sửa đổi), có thể căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng được thể hiện tại các văn kiên của Đảng để xác định, cụ thể:
Tại Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI xác định một trong những nhiệm vụ phát triển đất nước 05 năm 2011 - 2015 là “Tập trung giải quyết vấn đề việc làm và thu nhập cho người lao động, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tạo bước tiến rõ rệt về thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, giảm tỉ lệ hộ nghèo; cải thiện điều kiện chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân”; Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 cũng xác định: “Đẩy mạnh giảm nghèo bền vững, nâng cao thu nhập, không ngừng cải thiện đời sống và chất lượng dân số của đồng bào các dân tộc thiểu số” và “Thực hiện có hiệu quả hơn chính sách giảm nghèo phù hợp với từng thời kỳ; đa dạng hóa các nguồn lực và phương thức để bảo đảm giảm nghèo bền vững, nhất là tại các huyện nghèo nhất và các vùng đặc biệt khó khăn”; Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa XI về một số chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 xác định: “Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chính sách hỗ trợ hộ cận nghèo để giảm nghèo bền vững” và “Nâng cao hiệu quả công tác trợ giúp xã hội, tiếp tục mở rộng đối tượng thụ hưởng với hình thức hỗ trợ thích hợp”; Kết luận số 63-KL/TW Hội nghị lần thứ 7 BCH TW khóa XI ngày 27/5/2013 một số vấn đề về cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, trợ cấp ưu đãi người có công và định hướng cải cách đến 2020: “… Có chính sách khuyến khích thúc đẩy phát triển số lượng và nâng cao chất lượng các dịch vụ công; tạo môi trường bình đẳng không phân biệt giữa đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập trong việc cung cấp dịch vụ cho người dân”. Tại điểm a, tiểu mục 1, mục IV, phần thứ I của Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 02/01/2014 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2014 đã coi hoạt động trợ giúp pháp lý là một dịch vụ xã hội cơ bản của bảo đảm an sinh xã hội và phúc lợi xã hội: “tăng khả năng tiếp cận và bảo đảm mức tối thiểu về dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, giáo dục, nhà ở, nước sinh hoạt, thông tin, trợ giúp pháp lý”.
- Việc ban hành VBQPPL là nhằm thực thi các cam kết trong các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Việc xây dựng chính sách pháp luật xuất phát từ yêu cầu thực tiễn trong nước và quốc tế trong quá trình nhà nước ta đang chủ động hội nhập quốc tế, theo đó thực hiện đàm phán, ký kết hoặc gia nhập các Điều ước quốc tế đa phương, song phương. Để bảo đảm thực thi các cam kết quốc tế, cần ban hành VBQPPL để cụ thể hóa (nội luật hóa) các quy định của các Điều ước quốc tế, tạo cơ sở pháp lý để tổ chức thực hiện đúng các cam kết mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.
Ví dụ: Để xác định sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 1269/2011/NQ-UBTVQH12 ngày 14/7/2011 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về biểu thuế bảo vệ môi trường, có thể căn cứ vào các lý do sau đây:
Theo lộ trình giảm thuế nhập khẩu xăng dầu trong ASEAN đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt về chủ trương và Bộ Công Thương thông báo chính thức với các nước ASEAN tại AEM 42 thì để thực hiện cam kết trong khu vực ASEAN, Việt Nam sẽ thực hiện lộ trình cắt giảm thuế nhập khẩu các sản phẩm lọc dầu và hóa dầu; tiến tới xóa bỏ hoàn toàn thuế nhập khẩu các sản phẩm lọc dầu và hóa dầu trong ASEAN vào năm 2024, cụ thể:
- Đối với sản phẩm xăng dầu: thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN đã giảm về 0% từ năm 2014 đối với dầu mazút (FO); từ năm 2016 đối với dầu diezel (DO), dầu hỏa, nhiên liệu động cơ máy bay, dầu mỡ các loại; từ năm 2024 đối với xăng.
- Đối với sản phẩm hóa dầu (polypropylen, benzen, para-xylen): thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN đã giảm về 0% từ năm 2012.
Việc cắt giảm thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN theo Hiệp định ATIGA đối với mặt hàng xăng dầu sẽ ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách nhà nước (NSNN) trong thời gian tới.
- Việc ban hành VBQPPL là nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vấn đề đặt ra của xã hội.
Để đánh giá được nhu cầu điều chỉnh bằng pháp luật đối với quan hệ xã hội mới phát sinh thì cơ quan thẩm định có thể phải tiến hành các hoạt động điều tra, khảo sát. Việc thẩm định đề nghị xây dựng văn bản cần phải bám sát nguyên tắc pháp luật phải theo kịp cuộc sống, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, thúc đẩy sự phát triển của xã hội mà không phải kìm hãm sự phát triển của xã hội. Nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước là phải tổng kết, đánh giá hiệu quả điều chỉnh pháp luật của những văn bản đã được ban hành để xác định mặt tích cực, tiêu cực của chính sách thể hiện trong văn bản đó, phát hiện những hạn chế, vướng mắc của chính sách cần phải được khắc phục.
Ví dụ: Để xác định sự cần thiết sửa đổi Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, có thể căn cứ vào các yêu cầu quản lý nhà nước đối với tài sản nhà nước để xác định:
Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu gặp nhiều khó khăn, yêu cầu giám sát và cắt giảm chi tiêu công là mục tiêu hàng đầu của các quốc gia; vì vậy, việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước cần được sửa đổi, bổ sung để đáp ứng các yêu cầu mới, theo hướng:
- Cơ chế quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại đơn vị sự nghiệp công lập phải đổi mới phù hợp với tình hình thực tiễn, bao gồm vấn đề sử dụng tài sản nhà nước trong việc hợp tác, liên kết nhằm khai thác hiệu quả tài sản nhà nước và cung cấp dịch vụ công tốt hơn.
- Việc sử dụng tài sản công ở một số nơi còn lãng phí, nhất là việc sử dụng hệ thống cảng biển ở một số địa phương hiệu quả thấp, không đạt được mục tiêu đầu tư đặt ra. Tình trạng đầu tư xây dựng quảng trường, trung tâm hội nghị, nhà văn hóa của một số địa phương vượt quá nhu cầu cần thiết, tần suất sử dụng thấp, kinh phí bảo dưỡng, duy trì lớn trong khi NSNN đang rất khó khăn, chưa phù hợp với thực tiễn, gây lãng phí.
- Một số chế độ quản lý, sử dụng tại thời điểm Luật được ban hành chưa được kiểm nghiệm trong thực tế, chưa đủ cơ sở để quy định trong Luật nên Quốc hội giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định như vấn đề mua sắm theo phương thức tập trung, xây dựng khu hành chính tập trung,... các quy định này thực tế kiểm nghiệm đã phát huy tác dụng hoặc cần một pháp lý quy định cao hơn để thực hiện.
Bên cạnh đó, yêu cầu bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh cũng là một trong các căn cứ quan trọng mà cơ quan thẩm định cần phải xem xét.
Ví dụ: Để xem xét, đánh giá sự cần thiết ban hành Luật Công an xã, có thể căn cứ vào yêu cầu bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân như sau: “Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng". Trong khi đó, hoạt động của Công an xã liên quan trực tiếp đến việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân ở cơ sở. Vì vậy, xây dựng Luật Công an xã để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, vừa bảo đảm cho hoạt động giữ gìn an ninh, trật tự của Công an xã được thuận lợi, vừa bảo đảm quyền con người, quyền công dân được thực hiện theo đúng quy định của Hiến pháp năm 2013”.
- Việc ban hành VBQPPL là nhằm để giải quyết những vướng mắc, bất cập, xóa bỏ những chồng chéo, mâu thuẫn hoặc quy định lạc hậu trong hệ thống pháp luật hiện hành; hoặc đã có quy định nhưng các biện pháp chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề mà xã hội đặt ra hoặc quy định không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và thiếu tính khả thi.
Căn cứ để đề nghị xây dựng chính sách là làm rõ những vấn đề thực tiễn đặt ra cần giải quyết, xác định rõ nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập, cản trở phát triển kinh tế, xã hội. Từ đó cho thấy để, khắc phục những khó khăn, tồn tại và bất cập đó thì cần phải có chính sách mới bằng việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành VBQPPL mới tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho kinh tế, xã hội phát triển đúng định hướng và mục tiêu mà nhà nước đặt ra.
Trường hợp đã có quy định nhưng nội dung của các quy định đó tỏ ra bất cập (như quy định thiếu cụ thể, rõ ràng; quy định đã lạc hậu so với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội hiện tại hoặc các biện pháp quy định trong văn bản chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề, thiếu nguồn lực để thực thi) thì giải pháp chính là cần ban hành một văn bản mới hoặc sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành.
Ví dụ: Để xem xét, đánh giá sự cần thiết đề nghị sửa đổi Luật Thủy sản, có thể căn cứ các lý do như:
“Một số quy định tại Luật Thuỷ sản 2003 còn mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất với các luật khác liên quan mới được Quốc hội thông qua. cụ thể:
- Quy định về phân loại và thẩm quyền quản lý khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa có nhiều điểm chưa thống nhất với Luật Đa dạng sinh học;
- Thẩm quyền quản lý Nhà nước về an toàn thực phẩm thuỷ sản trong Luật Thuỷ sản không còn phù hợp với Luật An toàn thực phẩm;
- Thời hạn, thẩm quyền giao, cho thuê mặt nước biển để nuôi trồng thuỷ sản có nhiều điểm không thống nhất với Luật Đất đai.
- Công tác quản lý ngành thuỷ sản bằng tiêu chuẩn, quy chuẩn không còn phù hợp với Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật”.
- Sau khi phân tích các vấn đề nêu trên, kết hợp với nghiên cứu Tờ trình và các tài liệu có trong Hồ sơ thẩm định, báo cáo thẩm định cần nêu rõ quan điểm của cơ quan thẩm định về việc có cần thiết ban hành ban VBQPPL hay không? Trong trường hợp nhất trí với sự cần thiết ban hành, Báo cáo cần nêu rõ các lý do của việc đồng tình; nếu không nhất trí cũng phải nêu rõ lý do. Hoặc trong một số tình huống, Báo cáo thẩm định có thể đồng tình với sự cần thiết ban hành văn bản để giải quyết vấn đề đang được đặt ra, nhưng cần phải có sự thay đổi, điều chỉnh phạm vi, một số chính sách, giải pháp lớn của đề xuất hoặc yêu cầu cơ quan chủ trì giải trình thêm các cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý, cơ sở thực tiễn để thuyết phục hơn về sự cần thiết ban hành VBQPPL./.
Thứ nhất, thẩm định là thủ tục bắt buộc và không thể thiếu trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với các dự án, dự thảo văn bản do Chính phủ, Ủy ban nhân dân trình hoặc ban hành theo thẩm quyền; dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Thứ hai, thẩm định là hoạt động được thực hiện bởi một số cơ quan có thẩm quyền được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, các cơ quan được Luật giao thực hiện thẩm định gồm: Bộ Tư pháp; tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ; Sở Tư pháp các tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương và Phòng Tư pháp thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Thứ ba, kết quả của hoạt động thẩm định được thể hiện dưới dạng văn bản (báo cáo) của cơ quan chủ trì thẩm định. Báo cáo thẩm định là một trong những tài liệu bắt buộc trong hồ sơ trình dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, việc thẩm định một đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hoặc một dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật gồm nhiều nội dung khác nhau như: (1) Sự cần thiết ban hành, phạm vi, đối tượng điều chỉnh; (2) Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; (3) Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách hoặc của dự thảo với hệ thống pháp luật; (4) Sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính; (5) Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành văn bản quy phạm pháp luật… Trong đó, nội dung đầu tiên người thẩm định cần xem xét, đánh giá là sự cần thiết ban hành văn bản.
Đánh giá về sự cần thiết ban hành văn bản là đánh giá về các căn cứ để ban hành văn bản, trong đó đề cập đến cơ sở chính trị (đường lối chủ trương, nghị quyết của Đảng), cơ sở pháp lý (chính sách, Hiến pháp, pháp luật của nhà nước) và cơ sở thực tiễn, yêu cầu của quản lý nhà nước, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và hội nhập quốc tế… để chứng minh sự cần thiết phải có chính sách thông qua việc ban hành VBQPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà nhà nước thấy cần thiết để thiết lập trật tự pháp luật, tạo môi trường pháp lý cho kinh tế, xã hội phát triển và quốc phòng, an ninh được bảo đảm. Thẩm định về sự cần thiết ban hành văn bản thực chất là xem xét, đánh giá toàn diện về cơ sở chính trị, pháp lý và thực tiễn có phải là căn cứ duy nhất để đề nghị ban hành VBQPPL hay không?
Tuy nhiên, sự cần thiết ban hành mỗi văn bản sẽ dựa trên các căn cứ, nhiều lý lẽ khác nhau, phụ thuộc vào nhiều yếu tố, chẳng hạn như tính chất của văn bản (là văn bản xây dựng mới hay sửa đổi, bổ sung); vấn đề mà văn bản điều chỉnh…
* Đối với việc ban hành văn bản mới:
Để đưa ra đề nghị xây dựng một VBQPPL mới thì cần tập trung nghiên cứu các vấn đề cụ thể liên quan đến sự cần thiết ban hành văn bản, cụ thể:
- Bối cảnh, thực trạng quan hệ xã hội mới phát sinh nhưng chưa có quy định pháp luật để điều chỉnh;
- Tổng kết, đánh giá thực trạng của các quy định pháp luật hiện hành có liên quan đến quan hệ xã hội cần điều chỉnh để làm rõ sự bất cập của các quy định pháp luật hiện hành trong việc điều chỉnh quan hệ xã hội mới phát sinh cho thấy sự cần thiết phải ban hành văn bản mới điều chỉnh các quan hệ xã hội đó;
- Các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách của Nhà nước có liên quan đến việc quản lý ngành, lĩnh vực có quan hệ xã hội cần điều chỉnh (nếu có);
- Mục tiêu bảo đảm thực hiện các quyền cơ bản của công dân (nếu có);
- Nội dung cam kết trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên hoặc có kế hoạch trở thành thành viên liên quan đến ngành, lĩnh vực có quan hệ xã hội cần điều chỉnh (nếu có)…
Ví dụ: Để xem xét, đánh giá sự cần thiết ban hành Luật vệ sinh, an toàn lao động, cơ quan thẩm định có thể đưa ra một số lý do sau đây:
- Sự bất cập, chồng chéo, phân tán của hệ thống pháp luật về ATVSLĐ hiện nay gây khó khăn cho việc thực hiện các quy định về an toàn - vệ sinh lao động. Nội dung về ATVSLĐ hiện đang được quy định trong nhiều văn bản luật (Bộ luật Lao động, Luật Hoá chất, Luật Khoáng sản, Luật Môi trường, Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân, Luật Hợp tác xã, Luật Tiêu chuẩn, Quy chuẩn; Luật Chất lượng sản phẩm hàng hoá) và nhiều văn bản do Chính phủ, các Bộ, ngành ban hành. Các văn bản này tuy khá đầy đủ nhưng phân tán, đang tạo ra một hệ thống phức tạp, chồng chéo, gây khó khăn cho việc thực thi.
- Về đối tượng điều chỉnh trong Bộ luật lao động hiện nay chỉ điều chỉnh, áp dụng đối với hoạt động lao động có quan hệ lao động giữa người lao động làm công ăn lương với người sử dụng lao động và các quan hệ xã hội khác có liên quan trực tiếp với quan hệ lao động. Trong khi đó, công tác an toàn lao động, vệ sinh lao động (ATLĐ,VSLĐ) liên quan đến cả những đối tượng không thuộc phạm vi trên, ví dụ như: Cá nhân có sử dụng máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về ATLĐ,VSLĐ; chủ nhà thuê lao động làm công việc dân sự (bốc vác, sửa chữa nhà cửa, giúp việc nhà ...); nông dân, ngư dân, diêm dân và lao động tự do; người lao động trong các hộ gia đình, các làng nghề...;
- Việc tuân thủ pháp luật về ATVSLĐ của phần lớn các doanh nghiệp hiện nay chưa nghiêm, nhiều doanh nghiệp thực hiện các quy định có tính chất chống đối sự kiểm tra của cơ quan quản lí nhà nước. Tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp còn xảy ra nghiêm trọng, hàng năm theo thống kê chưa đầy đủ, trung bình 600 người chết và gần 6000 người bị thương vì tai nạn lao động; Việt Nam đang có 26.982 người bị bệnh nghề nghiệp. Nguyên nhân chủ yếu của tai nạn lao động do người sử dụng không trang bị thiết bị đảm bảo an toàn, không tổ chức huấn luyện cho người lao động, không tuân thủ các tiêu chuẩn, quy chuẩn an toàn và không lập các biện pháp an toàn (chiếm 24% tổng số vụ tai nạn lao động chết người) và do người lao động vi phạm các biện pháp an toàn và không sử dụng phương tiện bảo vệ cá nhân (chiếm 38% tổng số vụ tai nạn lao động chết người). Do vậy, các quy định về ATVSLĐ cần được pháp điển hoá trong Luật mang tính pháp lý cao hơn và có đầy đủ chế tài xử phạt nghiêm minh.
- Các quy định trong Bộ luật Lao động hiện nay chủ yếu tập trung vào những yêu cầu đối với NSDLĐ, NLĐ, các cơ quan quản lý và các chế độ, chính sách cho người lao động bị tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp. Trong khi có nhiều nội dung quan trọng về ATVSLĐ chưa được quy định hoặc không thể quy định rõ trong trong Bộ luật Lao động, mà cần phải có một luật riêng mới thể hiện được như: Đối tượng điều chỉnh đã nêu ở trên; các quy định về tổ chức quản lý về ATLĐ; việc quản lý các cơ sở, cá nhân sản xuất, chế tạo các loại máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về ATVSLĐ; quỹ bồi thường TNLĐ, BNN; Văn hóa an toàn và các quy định về phòng ngừa TNLĐ, BNN; phát triển và quản lý hoạt động các dịch vụ ATVSLĐ…
- Sự phát triển nhanh và mạnh của doanh nghiệp phải đi đôi với phát triển bền vững, đảm bảo môi trường và ATVSLĐ. Quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá phát sinh những yếu tố nguy hiểm, độc hại mới kéo theo người lao động phải làm việc trong điều kiện có nhiều nguy cơ mất an toàn. TNLĐ, BNN có xu hướng tăng về số lượng và mức độ nghiêm trọng, công tác ATVSLĐ ngày càng trở nên cần thiết và phải được coi trọng.
- Xu thế hội nhập kinh tế thế giới đòi hỏi các nước phải tuân thủ các tiêu chuẩn về ATVSLĐ, vấn đề bảo đảm sức khỏe cho người lao động cần được đặt lên hàng đầu. Luật ATVSLĐ là cơ sở để thúc đẩy thực hiện các công ước đồng thời thực hiện các cam kết quốc tế về ATVSLĐ của Việt Nam.
* Đối với việc ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung:
Đề nghị ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung phải thuyết minh các lý do về sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung văn bản, cụ thể:
- Thực trạng và xu hướng phát triển các quan hệ xã hội đòi hỏi phải có sự thay đổi, điều chỉnh các quy định pháp luật hiện hành;
- Thực trạng pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội, những tồn tại, bất cập trong quy định của pháp luật hiện hành cần khắc phục để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn;
- Yêu cầu trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên đòi hỏi phải có sự điều chỉnh hệ thống pháp luật trong nước (nếu có)…
Ví dụ: Để xem xét, đánh giá sự cần thiết ban hành Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em (sửa đổi), cơ quan thẩm định có thể đưa ra một số lý do sau:
“Sự ra đời của Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em đã tạo ra khung khổ pháp lý quan trọng cho việc bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em và đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện ngày càng tốt hơn những quyền cơ bản của trẻ em ở Việt Nam, thực hiện Công ước quốc tế của Liên Hợp Quốc về quyền trẻ em mà Việt Nam đã phê chuẩn không bảo lưu bất kỳ điều khoản nào. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cũng đã thấy bộc lộ một số vấn đề hạn chế như:
- Một số vấn đề mà Công ước quốc tế và luật pháp quốc tế liên quan đến quyền trẻ em tuy đã được quy định trong luật pháp Việt Nam và Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em, song chỉ mang tính nguyên tắc, chưa được thể hiện một cách cụ thể và thiếu các quy định về biện pháp thúc đẩy thực hiện, dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau và rất khó thống nhất trong việc thể chế hóa trong các văn bản hướng dẫn thực hiện luật;
- Một số vấn đề quan trọng liên quan đến thực hiện quyền được bảo vệ, quyền tham gia của trẻ em mới được cộng đồng quốc tế đề cập đến trong thời gian từ 2004 đến nay và đang được thực hiện ở Việt Nam chưa được đề cập đầy đủ nội hàm của nó trong bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em và các văn bản dưới Luật;
- Các quy định liên quan đến quy trình, trách nhiệm bảo vệ trẻ em, cơ sở trợ giúp trẻ em, chăm sóc thay thế, trợ giúp trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, xử lý vi phạm quyền trẻ em tuy đã được đề cập song mới dừng lại ở tính nguyên tắc, tính phòng ngừa tổn hại cho trẻ em chưa được thể hiện một cách rõ ràng và đặt nó như một nhiệm vụ quan trọng hàng đầu, do vậy việc thực thi Luật hiệu quả chưa cao;
- Xử lý trẻ em vi phạm pháp luật bằng các biện pháp, chương trình giáo dục, hòa giải, phục hồi ở cộng đồng thay thế quá trình điều tra, xét hỏi theo quy trình tố tụng của Bộ luật tố tụng hình sự, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính cũng chưa cụ thể và có một số điểm chưa hòa nhập với số đông các nước trên thế giới;
- Cùng với quá trình phát triển, nhiều vấn đề mới đã xuất hiện ở nước ta nhưng cũng chưa được đề cập, quản lý một cách có hiệu quả như phát triển hệ thống bảo vệ trẻ em, xây dựng đội ngũ cán bộ công tác xã hội với trẻ em, các dịch vụ bảo vệ, chăm sóc trẻ em, trung tâm công tác xã hội với trẻ em, văn phòng tư vấn, điểm công tác xã hội, điện thoại tư vấn trẻ em, phát triển đội ngũ cộng tác viên, tình nguyện viên làm việc với trẻ em, phát triển các mô hình mái ấm, nhà mở, nhà trẻ do các gia đình, cá nhân, tổ chức xã hội thành lập cũng chưa có quy định cụ thể;
- Độ tuổi của trẻ em quy định trong bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em cũng chưa phù hợp với thông lệ quốc tế (Việt Nam dưới16 tuổi, Công ước quốc tế dưới 18 tuổi) và cũng còn thiếu sự đồng nhất về độ tuổi so với với các quy định về độ tuổi trong các luật khác (Bộ luật lao động, Luật thanh niên, Bộ luật hình sự);
- Một số quy định về trách nhiệm của cha mẹ, gia đình, cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội trong việc bảo vệ và thực hiên các quyền trẻ em trong bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 vẫn chưa có chế tài cụ thể xử phạt thích đáng đối với các hành vi vi phạm, lợi dụng, thiếu trách nhiệm với trẻ em; việc chấp hành luật chưa mang tính bắt buộc, hiệu quả thi hành luật chưa cao; sự thay đổi cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em và trách nhiệm mới của các Bộ, ngành có liên quan đến bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em cũng cần phải sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế.
- Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em của nước ta so với luật của một số nước trong khu vực và các công ước quốc tế có liên quan đến quyền của trẻ em và trách nhiệm thúc đẩy thực hiện các quyền của trẻ em còn nhiều khoảng trống, chưa có quy định như cơ chế khuyến khích khu vực tư nhân cung cấp dịch vụ bảo vệ trẻ em hoặc cơ chế nhà nước mua dịch vụ cùa khu vực tư nhân trong việc cung cấpdịch vụ bảo vệ, chăm sóc trẻ em…”.
* Một số căn cứ có thể sử dụng để đánh giá sự cần thiết ban hành VBQPPL:
Việc xem xét, đánh giá lý do và mục đích của việc ban hành VBQPPL có thể dựa trên các căn cứ sau đây:
- Việc ban hành VBQPPL là nhằm thể chế hóa chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng.
VBQPPL là hình thức đưa chủ trương, đường lối của Đảng đi vào cuộc sống. Mục tiêu của việc xác định, xây dựng nội dung chính sách và các phương án thực hiện xuất phát từ yêu cầu cần thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng thành pháp luật để tổ chức thực hiện và bảo đảm thực hiện.
Ví dụ: Để xác định sự cần thiết ban hành dự án Luật trợ giúp pháp lý (sửa đổi), có thể căn cứ vào chủ trương, đường lối của Đảng được thể hiện tại các văn kiên của Đảng để xác định, cụ thể:
Tại Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI xác định một trong những nhiệm vụ phát triển đất nước 05 năm 2011 - 2015 là “Tập trung giải quyết vấn đề việc làm và thu nhập cho người lao động, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tạo bước tiến rõ rệt về thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo đảm an sinh xã hội, giảm tỉ lệ hộ nghèo; cải thiện điều kiện chăm sóc sức khoẻ cho nhân dân”; Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 cũng xác định: “Đẩy mạnh giảm nghèo bền vững, nâng cao thu nhập, không ngừng cải thiện đời sống và chất lượng dân số của đồng bào các dân tộc thiểu số” và “Thực hiện có hiệu quả hơn chính sách giảm nghèo phù hợp với từng thời kỳ; đa dạng hóa các nguồn lực và phương thức để bảo đảm giảm nghèo bền vững, nhất là tại các huyện nghèo nhất và các vùng đặc biệt khó khăn”; Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 của Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa XI về một số chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 xác định: “Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung chính sách hỗ trợ hộ cận nghèo để giảm nghèo bền vững” và “Nâng cao hiệu quả công tác trợ giúp xã hội, tiếp tục mở rộng đối tượng thụ hưởng với hình thức hỗ trợ thích hợp”; Kết luận số 63-KL/TW Hội nghị lần thứ 7 BCH TW khóa XI ngày 27/5/2013 một số vấn đề về cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, trợ cấp ưu đãi người có công và định hướng cải cách đến 2020: “… Có chính sách khuyến khích thúc đẩy phát triển số lượng và nâng cao chất lượng các dịch vụ công; tạo môi trường bình đẳng không phân biệt giữa đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập trong việc cung cấp dịch vụ cho người dân”. Tại điểm a, tiểu mục 1, mục IV, phần thứ I của Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 02/01/2014 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2014 đã coi hoạt động trợ giúp pháp lý là một dịch vụ xã hội cơ bản của bảo đảm an sinh xã hội và phúc lợi xã hội: “tăng khả năng tiếp cận và bảo đảm mức tối thiểu về dịch vụ xã hội cơ bản như y tế, giáo dục, nhà ở, nước sinh hoạt, thông tin, trợ giúp pháp lý”.
- Việc ban hành VBQPPL là nhằm thực thi các cam kết trong các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
Việc xây dựng chính sách pháp luật xuất phát từ yêu cầu thực tiễn trong nước và quốc tế trong quá trình nhà nước ta đang chủ động hội nhập quốc tế, theo đó thực hiện đàm phán, ký kết hoặc gia nhập các Điều ước quốc tế đa phương, song phương. Để bảo đảm thực thi các cam kết quốc tế, cần ban hành VBQPPL để cụ thể hóa (nội luật hóa) các quy định của các Điều ước quốc tế, tạo cơ sở pháp lý để tổ chức thực hiện đúng các cam kết mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập.
Ví dụ: Để xác định sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung Nghị quyết số 1269/2011/NQ-UBTVQH12 ngày 14/7/2011 của Ủy ban thường vụ Quốc hội về biểu thuế bảo vệ môi trường, có thể căn cứ vào các lý do sau đây:
Theo lộ trình giảm thuế nhập khẩu xăng dầu trong ASEAN đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt về chủ trương và Bộ Công Thương thông báo chính thức với các nước ASEAN tại AEM 42 thì để thực hiện cam kết trong khu vực ASEAN, Việt Nam sẽ thực hiện lộ trình cắt giảm thuế nhập khẩu các sản phẩm lọc dầu và hóa dầu; tiến tới xóa bỏ hoàn toàn thuế nhập khẩu các sản phẩm lọc dầu và hóa dầu trong ASEAN vào năm 2024, cụ thể:
- Đối với sản phẩm xăng dầu: thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN đã giảm về 0% từ năm 2014 đối với dầu mazút (FO); từ năm 2016 đối với dầu diezel (DO), dầu hỏa, nhiên liệu động cơ máy bay, dầu mỡ các loại; từ năm 2024 đối với xăng.
- Đối với sản phẩm hóa dầu (polypropylen, benzen, para-xylen): thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN đã giảm về 0% từ năm 2012.
Việc cắt giảm thuế nhập khẩu ưu đãi đặc biệt trong ASEAN theo Hiệp định ATIGA đối với mặt hàng xăng dầu sẽ ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách nhà nước (NSNN) trong thời gian tới.
- Việc ban hành VBQPPL là nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, giải quyết các vấn đề đặt ra của xã hội.
Để đánh giá được nhu cầu điều chỉnh bằng pháp luật đối với quan hệ xã hội mới phát sinh thì cơ quan thẩm định có thể phải tiến hành các hoạt động điều tra, khảo sát. Việc thẩm định đề nghị xây dựng văn bản cần phải bám sát nguyên tắc pháp luật phải theo kịp cuộc sống, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, thúc đẩy sự phát triển của xã hội mà không phải kìm hãm sự phát triển của xã hội. Nhiệm vụ của cơ quan quản lý nhà nước là phải tổng kết, đánh giá hiệu quả điều chỉnh pháp luật của những văn bản đã được ban hành để xác định mặt tích cực, tiêu cực của chính sách thể hiện trong văn bản đó, phát hiện những hạn chế, vướng mắc của chính sách cần phải được khắc phục.
Ví dụ: Để xác định sự cần thiết sửa đổi Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, có thể căn cứ vào các yêu cầu quản lý nhà nước đối với tài sản nhà nước để xác định:
Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu gặp nhiều khó khăn, yêu cầu giám sát và cắt giảm chi tiêu công là mục tiêu hàng đầu của các quốc gia; vì vậy, việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước cần được sửa đổi, bổ sung để đáp ứng các yêu cầu mới, theo hướng:
- Cơ chế quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại đơn vị sự nghiệp công lập phải đổi mới phù hợp với tình hình thực tiễn, bao gồm vấn đề sử dụng tài sản nhà nước trong việc hợp tác, liên kết nhằm khai thác hiệu quả tài sản nhà nước và cung cấp dịch vụ công tốt hơn.
- Việc sử dụng tài sản công ở một số nơi còn lãng phí, nhất là việc sử dụng hệ thống cảng biển ở một số địa phương hiệu quả thấp, không đạt được mục tiêu đầu tư đặt ra. Tình trạng đầu tư xây dựng quảng trường, trung tâm hội nghị, nhà văn hóa của một số địa phương vượt quá nhu cầu cần thiết, tần suất sử dụng thấp, kinh phí bảo dưỡng, duy trì lớn trong khi NSNN đang rất khó khăn, chưa phù hợp với thực tiễn, gây lãng phí.
- Một số chế độ quản lý, sử dụng tại thời điểm Luật được ban hành chưa được kiểm nghiệm trong thực tế, chưa đủ cơ sở để quy định trong Luật nên Quốc hội giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định như vấn đề mua sắm theo phương thức tập trung, xây dựng khu hành chính tập trung,... các quy định này thực tế kiểm nghiệm đã phát huy tác dụng hoặc cần một pháp lý quy định cao hơn để thực hiện.
Bên cạnh đó, yêu cầu bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh cũng là một trong các căn cứ quan trọng mà cơ quan thẩm định cần phải xem xét.
Ví dụ: Để xem xét, đánh giá sự cần thiết ban hành Luật Công an xã, có thể căn cứ vào yêu cầu bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân như sau: “Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định: "Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng". Trong khi đó, hoạt động của Công an xã liên quan trực tiếp đến việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân ở cơ sở. Vì vậy, xây dựng Luật Công an xã để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, vừa bảo đảm cho hoạt động giữ gìn an ninh, trật tự của Công an xã được thuận lợi, vừa bảo đảm quyền con người, quyền công dân được thực hiện theo đúng quy định của Hiến pháp năm 2013”.
- Việc ban hành VBQPPL là nhằm để giải quyết những vướng mắc, bất cập, xóa bỏ những chồng chéo, mâu thuẫn hoặc quy định lạc hậu trong hệ thống pháp luật hiện hành; hoặc đã có quy định nhưng các biện pháp chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề mà xã hội đặt ra hoặc quy định không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và thiếu tính khả thi.
Căn cứ để đề nghị xây dựng chính sách là làm rõ những vấn đề thực tiễn đặt ra cần giải quyết, xác định rõ nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập, cản trở phát triển kinh tế, xã hội. Từ đó cho thấy để, khắc phục những khó khăn, tồn tại và bất cập đó thì cần phải có chính sách mới bằng việc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành VBQPPL mới tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho kinh tế, xã hội phát triển đúng định hướng và mục tiêu mà nhà nước đặt ra.
Trường hợp đã có quy định nhưng nội dung của các quy định đó tỏ ra bất cập (như quy định thiếu cụ thể, rõ ràng; quy định đã lạc hậu so với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội hiện tại hoặc các biện pháp quy định trong văn bản chưa đủ mạnh để giải quyết vấn đề, thiếu nguồn lực để thực thi) thì giải pháp chính là cần ban hành một văn bản mới hoặc sửa đổi, bổ sung văn bản hiện hành.
Ví dụ: Để xem xét, đánh giá sự cần thiết đề nghị sửa đổi Luật Thủy sản, có thể căn cứ các lý do như:
“Một số quy định tại Luật Thuỷ sản 2003 còn mâu thuẫn, chồng chéo, không thống nhất với các luật khác liên quan mới được Quốc hội thông qua. cụ thể:
- Quy định về phân loại và thẩm quyền quản lý khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa có nhiều điểm chưa thống nhất với Luật Đa dạng sinh học;
- Thẩm quyền quản lý Nhà nước về an toàn thực phẩm thuỷ sản trong Luật Thuỷ sản không còn phù hợp với Luật An toàn thực phẩm;
- Thời hạn, thẩm quyền giao, cho thuê mặt nước biển để nuôi trồng thuỷ sản có nhiều điểm không thống nhất với Luật Đất đai.
- Công tác quản lý ngành thuỷ sản bằng tiêu chuẩn, quy chuẩn không còn phù hợp với Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật”.
- Sau khi phân tích các vấn đề nêu trên, kết hợp với nghiên cứu Tờ trình và các tài liệu có trong Hồ sơ thẩm định, báo cáo thẩm định cần nêu rõ quan điểm của cơ quan thẩm định về việc có cần thiết ban hành ban VBQPPL hay không? Trong trường hợp nhất trí với sự cần thiết ban hành, Báo cáo cần nêu rõ các lý do của việc đồng tình; nếu không nhất trí cũng phải nêu rõ lý do. Hoặc trong một số tình huống, Báo cáo thẩm định có thể đồng tình với sự cần thiết ban hành văn bản để giải quyết vấn đề đang được đặt ra, nhưng cần phải có sự thay đổi, điều chỉnh phạm vi, một số chính sách, giải pháp lớn của đề xuất hoặc yêu cầu cơ quan chủ trì giải trình thêm các cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý, cơ sở thực tiễn để thuyết phục hơn về sự cần thiết ban hành VBQPPL./.
Địa chỉ: 60 Trần Phú, Ba Đình, Hà Nội.
Điện thoại: 0976 862 199
Email: banbientap@moj.gov.vn;