Xây dựng pháp luật là hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy định của pháp luật cho phù hợp với nhu cầu điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội, đó là hoạt động đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật^([1]). Quy trình xây dựng pháp luật trải qua nhiều công đoạn; chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau. Lấy ý kiến là một bước bắt buộc trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và là một trong các yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Chất lượng hoạt động lấy ý kiến sẽ quyết định đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật; trong đó, chất lượng hoạt động lấy ý kiến sẽ phụ thuộc vào các yếu tố như chủ thể lấy ý kiến, đối tượng lấy ý kiến, thời hạn lấy ý kiến, nội dung lấy ý kiến….
1. Khái niệm, vị trí, vai trò của việc lấy ý kiến trong quá trình xây dựng, ban hành a pháp luật
1.1. Khái niệm
“Lấy ý kiến” một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong nhiều lĩnh vực, nhất là các lĩnh vực gắn với chức năng quản lý nhà nước. Theo nghĩa hẹp, lấy ý kiến là hoạt động hỏi ý kiến của các đối tượng nhất định liên quan đến nội dung cần lấy ý kiến. Theo nghĩa rộng, lấy ý kiến là hoạt động hỏi ý kiến, thu thập các ý kiến để tham khảo, cân nhắc, nghiên cứu xem xét ý kiến để tiếp thu. Đây là hoạt động có mục đích của các chủ thể lấy ý kiến.
Trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, lấy ý kiến là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan và trao đổi, tiếp thu ý kiến trong quá trình xây dựng, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, trước khi văn bản được ban hành. Hoạt động lấy ý kiến bao gồm 2 chủ thể: Chủ thể lấy ý kiến và đối tượng được lấy ý kiến. Chủ thể lấy ý kiến là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản (cơ quan lập đề nghị, cơ quan chủ trì soạn thảo); đối tượng lấy ý kiến là các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan (các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội – nghề nghiệp, các doanh nghiệp, tổ chức khác, các cá nhân…
1.2. Vị trí, vai trò
Lấy ý kiến là một công đoạn bắt buộc trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Vai trò của hoạt động lấy ý trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được thể hiện dưới 2 góc độ sau đây:
Thứ nhất, đối với Nhà nước mà trực tiếp là chủ thể lấy ý kiến (các cơ quan nhà nước được giao chủ trì lập đề nghị, chủ trì soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật), hoạt động lấy ý kiến trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cách thức để Nhà nước huy động sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, hoạt động quản lý nhà nước và xã hội nói chung, qua đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động này. Pháp luật là một trong các công cụ hữu hiệu để quản lý nhà nước hữu hiệu, do đó, hiệu quả của pháp luật sẽ quyết định trực tiếp đến hiệu quả công tác quản lý nhà nước. Thông qua việc lấy ý kiến, các nhà làm luật sẽ thăm dò phản ứng của dư luận xã hội về những quan điểm, chính sách mới được đưa ra, tránh tình trạng những chính sách pháp luật được ban hành đi ngược lại với ý chí, nguyện vọng của nhân dân, dẫn đến không mang tính khả thi.
Thứ hai, đối với đối tượng được lấy ý kiến, đây là phương thức hữu hiệu để các cơ quan, tổ chức, cá nhân thể hiện quan điểm, nguyện vọng của mình và các quan điểm cũng như nguyện vọng này sẽ có cơ hội được chuyển tải vào văn bản quy phạm pháp luật khi được ban hành. Thông qua hoạt động lấy ý kiến, các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhất là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản sẽ được cung cấp thông tin, tiếp cận và nắm bắt được định hướng chính sách pháp luật của Nhà nước và tác động của các chính sách này đối với quyền, lợi ích hợp pháp của mình, từ đó kiến nghị với cơ quan nhà nước trong việc điều chỉnh chính sách cho phù hợp. Đặc biệt, đây cũng là phương thức để cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền Hiến định là tham gia tham gia quản lý nhà nước và xã hội theo quy định tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước”; “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi kiến nghị của công dân”.
2. Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về lấy ý kiến trong xây dựng chính sách, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Việc lấy ý kiến trong xây dựng chính sách, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sau đây gọi là Luật năm 2015) và Nghị định số 34//2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP). Trước đó, việc lấy ý kiến này cũng đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành 2 Luật nêu trên.
2.1. Các trường hợp lấy ý kiến
Luật năm 2015 quy định, việc lấy ý kiến là bắt buộc trong quy trình xây dựng, ban hành tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể:
- Xây dựng, ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (giai đoạn lập đề nghị và soạn thảo) (Điều 34, 35, 36, 45, 55, 57 và 76).
- Xây dựng, ban hành nghị định của Chính phủ (giai đoạn lập đề nghị đối với nghị định quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 19 và giai đoạn soạn thảo đối với tất cả các loại nghị định) (Điều 85, 86, 90 và 91).
- Xây dựng, ban hành quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 97).
- Xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (Điều 101).
- Xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (Điều 105).
- Xây dựng, ban hành thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao (Điều 106).
- Xây dựng, ban hành thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 107).
- Xây dựng, ban hành quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước (Điều 108).
- Xây dựng, ban hành nghị quyết liên tịch (Điều 109).
- Xây dựng, ban hành thông tư liên tịch (Điều 110).
- Xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (ở cả giai đoạn lập đề nghị đối với nghị quyết quy định tại khoản 2, 3, 4 Điều 27 và ở giai đoạn soạn thảo đối với tất cả các loại nghị quyết) (Điều 112, 113, 119 và 120).
- Xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Điều 129).
- Xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện (Điều 133); quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện (Điều 138); nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã (Điều 142); quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã (Điều 144).
2.2. Chủ thể lấy ý kiến
Theo quy định của Luật năm 2015 thì cơ quan, tổ chức lập đề nghị, chủ trì soạn thảo, cơ quan ban hành văn bản có trách nhiệm lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
2.3. Đối tượng lấy ý kiến
Luật năm 2015 quy định về đối tượng lấy ý kiến tương ứng với từng loại văn bản quy phạm pháp luật và gắn với quy trình xây dựng, ban hành từng loại văn bản. Theo cách quy định của Luật năm 2015, có thể chia thành 02 nhóm đối tượng:
- Nhóm thứ nhất là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản;
- Nhóm thứ hai là các cơ quan, tổ chức liên quan.
Tuy nhiên, trên cơ sở quy định của Luật năm 2015 và thực tiễn triển khai, ở mức độ cụ thể hơn, có thể chia 02 nhóm đối tượng nêu trên thành 05 nhóm đối tượng sau:
- Nhóm thứ nhất là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (có thể là các cơ quan nhà nước, doanh nghiệp, cá nhân, tổ chức khác). Đây là nhóm đối tượng bắt buộc phải lấy ý kiến trong quá trình xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật;
- Nhóm thứ hai là các cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội: Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh…;
- Nhóm thứ ba là các tổ chức chính trị - xã hội – nghề nghiệp, hội, hiệp hội, doanh nghiệp: Hội Luật gia Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam…;
- Nhóm thứ tư là các chuyên gia, nhà khoa học;
- Nhóm thứ nămlà các đối tượng khác (nếu có).
Qua rà soát cho thấy, cách quy định về đối tượng lấy ý kiến trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong Luật năm 2015 có một số điểm cần lưu ý gắn với phương thức lấy ý kiến như sau:
Thứ nhất, đối với phương thức lấy ý kiến thông qua việc đăng tải trên Cổng Thông tin điện tử, đối tượng lấy ý kiến được xác định và quy định thống nhất với tất cả các loại văn bản và các quy trình. Theo đó, đây là hình thức lấy ý kiến rộng rãi đối với tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thứ hai, đối với phương thức lấy ý kiến bằng văn bản, Luật năm 2015 quy định khác nhau đối với từng loại văn bản quy phạm pháp luật:
- Đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cách thức quy định của Luật năm 2015 cũng có sự khác nhau về đối tượng lấy ý kiến ở giai đoạn lập đề nghị và soạn thảo, cụ thể: (1) Ở giai đoạn lập đề nghị, Luật năm 2015 xác định đối tượng lấy ý kiến là “…các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan” (khoản 3 Điều 34) và cụ thể hơn tại điểm b khoản 1 Điều 36, bao gồm các đối tượng: Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách. Bên cạnh đó, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP cụ thể thêm một bước nữa đối tượng lấy ý kiến bao gồm: “các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức có liên quan để lấy ý kiến” (khoản 3 Điều 10); Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (nếu hồ sơ đề nghị có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp) (khoản 4 Điều 10); (2) Ở giai đoạn soạn thảo, Luật năm 2015 quy định đối tượng lấy ý kiến là “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức có liên quan” (khoản 1 Điều 57).
- Đối với nghị định của Chính phủ, Luật năm 2015 quy định, đối tượng lấy ý kiến ở giai đoạn lập đề nghị là “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị định và cơ quan, tổ chức có liên quan”, xác định 04 bộ bắt buộc lấy ý kiến là Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp (khoản 1 Điều 86). Còn ở giai đoạn soạn thảo, đối tượng lấy ý kiến được dẫn chiếu theo quy định tại Điều 57, đó là “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức có liên quan”.
- Đối với quyết định của Thủ tướng Chính phủ, khoản 2 Điều 97 của Luật năm 2015 quy định đối tượng lấy ý kiến là “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách trong dự thảo quyết định và cơ quan, tổ chức có liên quan”, đồng thời quy định cụ thể 04 bộ bắt buộc phải lấy ý kiến là Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp.
- Đối với thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, khoản 2 Điều 101 Luật năm 2015 lại quy định theo cách thức: (1) Bắt buộc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; (2) Đối với các đối tượng khác như các bộ, cơ quan ngang bộ khác, cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các cơ quan, tổ chức khác, các chuyên gia, nhà khoa học, tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo thông tư, bộ, cơ quan ngang bộ có thể lấy ý kiến.
- Đối với nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, khoản 2 Điều 105 Luật năm 2015 quy định cụ thể đối tượng bắt buộc phải lấy ý kiến là Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan, Hội Luật gia Việt Nam và Liên đoàn luật sư Việt Nam.
- Đối với thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, khoản 2 Điều 106 Luật năm 2015 quy định đối tượng lấy ý kiến là Tòa án nhân dân địa phương, Tòa án quân sự và cơ quan, tổ chức có liên quan; tuy nhiên, việc lấy ý kiến các đối tượng này sẽ do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao quyết định tùy theo tính chất, nội dung dự thảo thông tư.
- Đối với thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, tương tự như thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, khoản 2 Điều 107 quy định đối tượng lấy ý kiến là Viện kiểm sát nhân dân địa phương, Viện kiểm sát quân sự và cơ quan, tổ chức có liên quan; tuy nhiên, việc lấy ý kiến các đối tượng này sẽ do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao quyết định tùy theo tính chất, nội dung dự thảo thông tư.
- Đối với quyết định của Tổng Kiểm toán, Luật năm 2015 lại quy định, tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo, Tổng Kiểm toán nhà nước quyết định gửi dự thảo để lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan (khoản 3 Điều 108).
- Đối với nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đối tượng lấy ý kiến được dẫn chiếu theo quy định tại Điều 57, đó là “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức có liên quan”.
- Đối với thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, đối tượng lấy ý kiến bắt buộc là các thành viên Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thành viên Ủy ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao (khoản 3 Điều 110).
- Đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: (1) Ở giai đoạn lập đề nghị, Luật năm 2015 quy định đối tượng lấy ý kiến là “đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết và các cơ quan, tổ chức có liên quan” (khoản 1 Điều 113). Bên cạnh đó, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể hơnđối tượng lấy ý kiến bao gồm: “cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực có liên quan, cơ quan, tổ chức khác có liên quan” (khoản 3 Điều 10); Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh; Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (nếu hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp) (khoản 4 Điều 10); (2) Ở giai đoạn soạn thảo, đối tượng lấy ý kiến là cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (Điều 120).
- Đối với quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đối tượng lấy ý kiến là cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (dẫn chiếu theo quy định tại Điều 120 của Luật năm 2015).
- Đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Điều 133 và Điều 138 Luật năm 2015 quy định đối tượng lấy ý kiến là cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản (do cơ quan chủ trì soạn thảo xác định căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản).
- Đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, Điều 142 và Điều 143 Luật năm 2015 quy định căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo nghị quyết, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tổ chức việc lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức có liên quan, của Nhân dân tại các thôn, làng, buôn, ấp, bản, phum, sóc, tổ dân phố, khu phố, khối phố về dự thảo văn bản bằng các hình thức thích hợp.
2.4. Nội dung lấy ý kiến
Theo quy định của Luật năm 2015, nội dung lấy ý kiến trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật chính là dự kiến chính sách, các quy định trong dự thảo văn bản được thể hiện tại dự thảo, tờ trình, báo cáo đánh giá tác động, báo cáo tổng kết… kèm theo hồ sơ gửi lấy ý kiến. Nội dung lấy ý kiến thường tập trung vào các vấn đề về sự cần thiết ban hành chính sách, văn bản; sự phù hợp của chính sách, văn bản với các đường lối, chủ trương của Đảng; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của chính sách, văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của chính sách, văn bản; sự phù hợp của chính sách, văn bản với các cam kết quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; vấn đề về giới, thủ tục hành chính…
Đối với việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của chính sách, văn bản, Luật năm 2015 quy định cơ quan lấy ý kiến phải nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định, cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến (chẳng hạn như Điều 57 về lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hôi; Điều 86 về lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ; Điều 97 về lấy ý kiến dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ…).
2.5. Phương thức lấy ý kiến
Luật năm 2015 và Nghị địn số 34/2016/NĐ-CP quy định phương thức lấy ý kiến trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:
- Lấy ý kiến thông qua Cổng thông tin điện tử của Quốc hội, Cổng thông tin điện tử của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của bộ, ngành, địa phương, các trang thông tin điện tử. Đây là phương thức bắt buộc với tất cả các loại văn bản quy phạm pháp luật, trừ nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.
- Lấy ý kiến bằng văn bản. Đây cũng là phương thức bắt buộc.
- Ngoài ra, có thể lấy ý kiến bằng phương thức “tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng” (khoản 2 Điều 57, khoản 2 Điều 86, Điều 91, khoản 3 Điều 109, khoản 1 Điều 113 Luật năm 2015); “trong trường hợp cần thiết có thể tổ chức họp để lấy ý kiến về những chính sách cơ bản trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”(khoản 5 Điều 10 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP). Quy định này của Luật năm 2015 là chưa bảo đảm tính thống nhất, theo đó, phương thức lấy ý kiến thông qua tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúngđược quy định đối với việc lấy ý kiến dự án luật, pháp lệnh, đề nghị và dự thảo nghị định, dự thảo nghị quyết liên tịch và đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh mà lại không quy định đối với các văn bản quy phạm pháp luật còn lại, nhất là đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ…
Ngoài các hình thức nêu trên, thực tế, cơ quan chủ trì lập đề nghị, chủ trì soạn thảo còn lấy ý kiến thông qua phương thức điều tra xã hội học, tổ chức đối thoại trực tiếp…
2.5. Thời hạn lấy ý kiến
Luật năm 2015 quy định thời hạn lấy ý kiến tương ứng với từng loại văn bản và phương thức lấy ý kiến.
- Trường hợp lấy ý kiến bằng phương thức đăng tải trên Cổng thông tin điện tử, Luật năm 2015 quy định thời hạn đăng tải đối với một số loại văn bản sau đây:
+ Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ: thời hạn đăng tải ít nhất là 30 ngày để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến.
+ Đối với dự án luật, dự thảo nghị định, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, dự thảo thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, dự thảo nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, dự thảo Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, dự thảo thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, dự thảo quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, dự thảo nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ và Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, dự thảo thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: thời hạn đăng tải ít nhất là 60 ngày.
+ Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: thời hạn đăng tải ít nhất là 30 ngày
- Trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản, Luật năm 2015 chỉ quy định cụ thể thời hạn tham gia ý kiến đối với một số loại văn bản sau đây:
+ Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội: Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý, cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm góp ý bằng văn bản.
+ Đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo nghị định, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, dự thảo thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ: Trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý kiến, cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm góp ý bằng văn bản.
+ Đối với đề nghị xây dựng nghị quyết và dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý, cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm góp ý bằng văn bản.
+ Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện: Trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý, cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm góp ý bằng văn bản.
Luật năm 2015 chưa quy định về thời hạn tham gia ý kiến trong trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản đối với đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước, nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.
2.6. Tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý
Đối với luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết liên tịch, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Luật năm 2015 quy định:
- Cơ quan chủ trì lập đề nghị, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý (khoản 1 Điều 36, khoản 3 Điều 57, khoản 3 Điều 86, Điều 91, khoản 2 Điều 97).
- Đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử (khoản 1 Điều 36, khoản 3 Điều 57, khoản 3 Điều 86, Điều 91, khoản 2 Điều 97).
Tuy nhiên, đối với dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, thông tư liên tịch, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh(bao gồm giai đoạn lập đề nghị và soạn thảo), quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Luật năm 2015 lại chỉ quy định trách nhiệm của đơn vị được phân công soạn thảo chủ trì phối hợp với các đơn vị có liên quan nghiên cứu, tiếp thu ý kiến, hoàn thiện dự thảo thông tư mà không quy định việc đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên Cổng Thông tin điện tử (khoản 3 Điều 101). Trong khi đó, đăng tải trên Cổng thông tin điện tử để lấy ý kiến đối với các dự thảo văn bản này là một phương thức bắt buộc để lấy ý kiến rộng rãi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Riêng đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, mặc dù Luật năm 2015 chưa quy định việc đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử, nhưng tại khoản 6 Điều 10 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP lại quy định về trách nhiệm của cơ quan lập đề nghị là: “6. Nghiên cứu ý kiến góp ý để hoàn thiện đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến phải được đăng tải cùng với các tài liệu khác trong hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Cổng thông tin hoặc Trang thông tin điện tử của cơ quan lập đề nghị”.
Đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, Luật năm 2015 lại không có bất cứ quy định nào về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý.
3. Một số đánh giá, nhận xét và kiến nghị
Từ các phân tích nêu trên, có thể nhận thấy, quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP về việc lấy ý kiến trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn những bất cập, vướng mắc nhất định, thể hiện ở một số điểm khái quát sau đây:
Thứ nhất, cách thức quy định của Luật năm 2015 còn chưa bảo đảm được tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Sự chưa thống nhất, đồng bộ này thể hiện ở một số điểm như:
- Cách thức quy định về đối tượng lấy ý kiến chưa thống nhất giữa các loại văn bản (như đã phân tích ở trên); thậm chí, cùng là phương thức lấy ý kiến thông qua đăng tải trên Cổng thông tin điện tử, nhưng cách quy định ở các điều luật vẫn còn chưa thống nhất, có điều khoản thì quy định đối tượng gắn với phương thức (khoản 1 Điều 57), có điều khoản lại chỉ quy định phương thức mà không gắn với đối tượng (điểm a khoản 1 Điều 36). Cụ thể:
Điểm a khoản 1 Điều 36 quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm: “Đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”.
Khoản 1 Điều 57 quy định: “Trong quá trình soạn thảo văn bản, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức có liên quan; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định, cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo văn bản và tờ trình trên cổng thông tin điện tử quy định tại điểm a khoản 1 Điều 36 của Luật này và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày, trừ những văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn,để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến”.
- Cách thức quy định về thời hạn lấy ý kiến chưa thống nhất giữa các loại văn bản quy phạm pháp luật. Có loại văn bản quy định về thời hạn mà các đối tượng được lấy ý kiến bằng văn bản có trách nhiệm tham gia ý kiến, tuy nhiên, vẫn còn nhiều văn bản, Luật năm 2015 chưa quy định về thời hạn (như đã trình bày ở trên).
- Cách thức quy định về phương thức lấy ý kiến chưa thống nhất giữa một số loại văn bản, nhất là quy định về phương thức lấy ý kiến bằng tọa đàm, hội thảo…
- Cách thức quy định về việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý chưa có sự thống nhất giữa các loại văn bản; thậm chí chưa có sự thống nhất giữa quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP với quy định của Luật năm 2015 (quy định về trách nhiệm đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên Cổng thông tin điện tử đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh).
Thứ hai, một số quy định của Luật năm 2015 vẫn chưa đầy đủ, cụ thể. Một số nội dung về tính đầy đủ đã được phân tích lồng ghép với tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật ở trên. Bên cạnh dó, có thể thấy, một số quy định của Luật năm 2015 vẫn chưa thực sự cụ thể, dẫn đến những lúng túng trong quá trình triển khai thực hiện. Chẳng hạn, Luật năm 2015 chỉ quy định chung là trong qua trình soạn thảo dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo, lập đề nghị phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức liên quan mà chưa có tiêu chí để xác định thế nào là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức liên quan. Quy định này dẫn đến sự thiếu thống nhất trong quá trình áp dụng. Thông thường, các cơ quan chủ trì lập đề nghị, chủ trì soạn thảo sẽ căn cứ vào nội dung chính sách, nội dung văn bản để xác định; nhiều trường hợp xác định chưa đúng hoặc chưa đầy đủ về đối tượng cần lấy ý kiến, ảnh hưởng đến tính khách quan, khả thi và chất lượng của chính sách, văn bản.Bên cạnh đó, Luật chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan chủ trì lập đề nghị, cơ quan chủ trì soạn thảo, ban hành văn bản trong việc tổ chức lấy ý kiến (mới chỉ có quy định cụ thể tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, nhưng chỉ là trách nhiệm trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật).
Từ những đánh giá nêu trên, thiết nghĩ, để góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động lấy ý kiến trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian tới, cần thiết phải nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung quy định của Luật năm 2015 nhằm khắc phục những bất cập của các quy định về lấy ý kiến, trong đó, tập trung vào 02 vấn đề sau đây:
Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung các vấn đề mang tính kỹ thuật để quy định một cách thống nhất về đối tượng, thời hạn, phương thức lấy ý kiến.
Thứ hai, bổ sung các quy định còn thiếu, sửa đổi các quy định còn chung chung.
Tương ứng với 02 vấn đề này sẽ là các quy định cụ thể cần sửa đổi, bổ sung trong Luật năm 2015. Chẳng hạn như:
- Quy định cụ thể tiêu chí xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức liên quan; nội dung cần lấy ý kiến.
- Quy định thống nhất về phương thức lấy ý kiến, nhất là phương thức lấy ý kiến thông qua tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng; bổ sung quy định về một số phương thức lấy ý kiến khác như điều tra xã hội học, đối thoại trực tiếp…
- Bổ sung quy định thời hạn tham gia ý kiến trong trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản đối với đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước, nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.
- Bổ sung quy định về trách nhiệm của cơ quan chủ trì lập đề nghị, cơ quan chủ trì soạn thảo, ban hành văn bản trong việc tổ chức lấy ý kiến. Đối với trách nhiệm trong việc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý, cần bổ sung trách nhiệm đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên Cổng Thông tin điện tử đối với dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, thông tư liên tịch, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh(bao gồm giai đoạn lập đề nghị và soạn thảo), quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; đồng thời, bổ sung quy định về trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý đối với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã./.

 

---