Thực hiện Quyết định số 1652/QĐ-BTP ngày 04/8/2016 của Bộ Tư pháp về việc ban hành Kế hoạch triển khai “Chiến lược phát triển nghề luật sư đến năm 2020” trong đó giao Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật xây dựng Đề án “Huy động sự tham gia của luật sư trong xây dựng chính sách, pháp luật” (dưới đây gọi tắt là Đề án). Sau đây là một số nội dung chính của dự thảo Đề án:
1. Quá trình xây dựng Đề án
Để xây dựng Đề án, ngay khi nhận được Quyết định số 2968/QĐ-BTP ngày 12/11/2012 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Kế hoạch triển khai Chiến lược phát triển nghề luật sư đến năm 2020 giai đoạn 2012-2015 của Bộ Tư pháp, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật đã tiến hành tổ chức nghiên cứu, xây dựng dự thảo Đề án. Trong quá trình xây dựng dự thảo Đề án, Vụ đã tổ chức các cuộc họp xin ý kiến cũng như xin ý kiến bằng văn bản của Liên đoàn luật sư Việt Nam, Đoàn luật sư thành phố Hà Nội, các cơ quan, tổ chức có liên quan và một số luật sư. Trên cơ sở ý kiến góp ý của các cơ quan, đơn vị và ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ, Vụ đã tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Đề án. Đến nay, dự thảo Đề án đang được trình Lãnh đạo Bộ xem xét, phê duyệt.
2. Về sự cần thiết xây dựng Đề án
a) Cơ sở pháp lý
Sau hơn 30 năm tiến hành công cuộc đổi mới, nước ta đã xây dựng được một hệ thống pháp luật tương đối đồng bộ, tạo được hành lang pháp lý cho sự phát triển của đất nước, bảo vệ tốt hơn quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hệ thống pháp luật hiện vẫn còn phức tạp, cồng kềnh, thiếu tính ổn định, gây khó khăn cho việc tuân thủ, áp dụng, thi hành; ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường đầu tư - kinh doanh và cuộc sống người dân; làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và giảm niềm tin của nhân dân vào sự tôn nghiêm, công bằng của pháp luật[1].
Nhận thức về tầm quan trọng của các tổ chức xã hội nghề nghiệp và người hành nghề, trong đó có luật sư, trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm, ghi nhận chính thức vị trí, vai trò của họ trong các văn kiện chính trị - pháp lý quan trọng như: Nghị quyết số 49-NQ/TW[2], Nghị quyết số 48-NQ/TW[3], Chỉ thị số 33-CT/TW[4], Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và Hiến pháp năm 2013[5]. Theo đó, bảo đảm quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của công dân; xác lập cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi, cơ chế để luật sư thực hiện tốt quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm, trong hoạt động nghề nghiệp, tham gia hoạch định chính sách, pháp luật, cơ chế phản biện xã hội và cơ chế giải trình, tiếp thu ý kiến.
Ngày 05/7/2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành “Chiến lược phát triển nghề luật sư đến năm 2020” và ngày 12/11/2012, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Kế hoạch triển khai Chiến lược phát triển nghề luật sư đến năm 2020 của Bộ Tư pháp giai đoạn 2012-2015, trong đó có hoạt động “Nghiên cứu, xây dựng, triển khai Đề án huy động sự tham gia của luật sư trong việc xây dựng chính sách, pháp luật liên quan đến luật sư và hành nghề luật sư”. 
b) Cơ sở thực tiễn
Trong thời gian qua, đội ngũ luật sư đã không ngừng phát triển cả về số lượng và chất lượng, vững vàng về bản lĩnh chính trị, trong sáng về đạo đức nghề nghiệp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, góp phần đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, phát huy dân chủ, phát triển kinh tế nhanh, bền vững, tạo nền tảng để nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Báo cáo tổng kết nhiệm kỳ 2009-2014 ngày 23/4/2015 của Liên đoàn luật sư Việt Nam đã khẳng định “bước đầu thực hiện tốt vai trò là ngôi nhà chung tập hợp, đoàn kết giới luật sư Việt Nam; thực hiện tốt công tác tự quản của tổ chức xã hội - nghề nghiệp…”, tuy nhiên, trên thực tế, sự hình thành và phát triển của các tổ chức luật sư trong thời gian qua cũng còn nhiều hạn chế, khó khăn như: chưa phát huy đầy đủ vai trò đầu mối của Liên đoàn luật sư Việt Nam để bảo đảm sự kết nối thống nhất của các tổ chức luật sư trong phạm vi cả nước; thiếu sự hài hòa, cân đối về số lượng, chất lượng đội ngũ luật sư giữa các vùng, miền; còn lúng túng trong việc xây dựng về mô hình tự quản của tổ chức luật sư; gặp nhiều khó khăn về cơ sở vật chất, kinh phí hỗ trợ hoạt động, nhất là đối với các tỉnh vùng sâu, vùng xa… Vì vậy, mức độ tham gia của luật sư vào hoạt động xây dựng, hoàn thiện chính sách pháp luật mới chủ yếu tập trung trong việc xây dựng, ban hành chính sách của cơ quan nhà nước ở trung ương, còn đối với địa phương thì rất hạn chế, và phần lớn do Liên đoàn Luật sư Việt Nam, Liên đoàn Luật sư một số tỉnh, thành phố lớn như Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh thực hiện.
Nhiều luật sư giỏi, có bề dầy kinh nghiệm hoạt động thực tiễn, nhiệt huyết với công việc, nhưng chưa có điều kiện hoặc từ phía các cơ quan nhà nước còn thụ động trong việc huy động sự tham gia của họ vào hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật.
c) Đánh giá nhu cầu
Bộ Tư pháp là cơ quan được giao giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật, hằng năm được giao soạn thảo, thẩm định, góp ý, cho ý kiến pháp lý khoảng trên 400 dự án, dự thảo văn bản QPPL và khoảng trên 100 dự thảo điều ước, thỏa thuận hợp tác quốc tế. Trong những năm gần đây việc thẩm định các dự án, dự thảo văn bản QPPL do Bộ Tư pháp thực hiện chủ yếu bằng hình thức tổ chức Hội đồng thẩm định hoặc Hội đồng tư vấn thẩm định, với sự tham gia của đại diện các cơ quan quản lý có liên quan, đối tượng chịu sự tác động của văn bản, các chuyên gia, nhà khoa học nghiên cứu độc lập.
Từ ngày 01/7/2016, thực hiện quy trình mới Luật ban hành văn bản QPPL (năm 2015), thì bên cạnh việc thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL như đã thực hiện trước đây, Bộ Tư pháp còn được giao thêm trách nhiệm thẩm định chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ[6]. Nội dung thẩm định chính sách, trong đó có đánh giá tác động của chính sách là rất khó, phức tạp, đòi hỏi những người tham gia vào công đoạn này phải có năng lực, trình độ chuyên môn cao trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội, mới có thể nhận diện, phân tích, đánh giá và giải quyết được những vấn đề đặt ra một cách thấu đáo, trong khi đó năng lực và đội ngũ công chức của Bộ Tư pháp hiện tại, thậm chí kể cả trong tương lai cũng khó có thể đáp ứng đầy đủ mọi yêu cầu công việc[7].
Đứng trước những yêu cầu trên đây thì việc huy động sự tham gia của xã hội nói chung và của luật sư nói riêng vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật trong điều kiện hiện nay là cần thiết; bảo đảm tiếp tục phát huy dân chủ, nâng cao chất lượng, hiệu quả các dự án, dự thảo văn bản QPPL.
3. Một số nội dung cơ bản của Đề án
Để bảo đảm tính khả thi, dự thảo Đề án xác định 05 nội dung chính, thực hiện trong giai đoạn 2017 - 2020, gồm:
(i) Xây dựng, hoàn thiện văn bản QPPL liên quan đến sự tham gia của luật sư trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật.
+ Nghiên cứu, đề xuất cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật liên quan đến cơ chế sử dụng đội ngũ luật sư trong xây dựng chính sách, pháp luật.
+ Xây dựng cơ chế phối hợp thường xuyên giữa Bộ Tư pháp và Liên đoàn luật sư Việt Nam trong xây dựng chính sách, pháp luật.
+ Bảo đảm sự tham gia luật sư vào Hội đồng thẩm định, Hội đồng tư vấn thẩm định chính sách, thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL do Bộ Tư pháp tổ chức.
(ii) Rà soát, đánh giá năng lực của đội ngũ luật sư.
(iii) Thành lập Tổ tư vấn chuyên môn các dự án luật, pháp lệnh.
(iv) Tổ chức các diễn đàn đối thoại giữa các cơ quan chủ trì xây dựng văn bản quy phạm pháp luật với luật sư, tổ chức hành nghề luật sư về những vấn đề quan trọng, liên quan đến người dân, doanh nghiệp.
(v) Truyền thông về sự tham gia của luật sư trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật (lựa chọn một số dự án, dự thảo văn bản QPPL có tác động, ảnh hưởng lớn đến dư luật, xã hội).
4. Một số vấn đề còn có ý kiến khác nhau
4.1. Về phạm vi xác định vấn đề liên quan đến luật sư
Quan điểm thứ nhất cho rằng: việc xác định vấn đề liên quan đến luật sư là rất rộng, không chỉ giới hạn trong các chính sách, pháp luật có liên quan đến điều kiện, tiêu chuẩn hành nghề, thành lập, tham gia tổ chức hành nghề luật sư; trách nhiệm, quyền hạn của luật sư, tổ chức hành nghề luật sư trong thực hiện dịch vụ pháp lý theo hợp đồng, tham gia tố tụng, tư vấn pháp luật, đại diện ngoài tố tụng, trợ giúp pháp lý…mà còn liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác khi mà luật sư, tổ chức hành nghề luật sư với tư cách là người tư vấn pháp luật thì phải nắm bắt, hiểu biết sâu, rộng về lĩnh vực pháp luật cần tư vấn; hoặc với tư cách là đối tượng chịu sự tác động của pháp luật thì phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật về doanh nghiệp, pháp luật về hội, pháp luật về đầu tư, kinh doanh.v.v...
Quan điểm thứ hai cho rằng: nên xác định phạm vi vấn đề của luật sư chỉ giới hạn trong phạm vi liên quan trực tiếp đến điều kiện, tiêu chuẩn hành nghề, thành lập, tham gia tổ chức hành nghề luật sư; trách nhiệm, quyền hạn của luật sư, tổ chức hành nghề luật sư trong thực hiện dịch vụ pháp lý theo hợp đồng, tham gia tố tụng, tư vấn pháp luật, đại diện ngoài tố tụng, trợ giúp pháp lý.
Về vấn đề này, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật cho rằng việc mở rộng phạm vi vấn đề liên quan đến luật theo loại ý kiến thứ nhất là hợp lý và cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Do vậy, Đề án đã được xây dựng theo quan điểm thứ nhất và cũng đã được Lãnh đạo Bộ nhất trí. Cách xác định như vậy cũng phù hợp với tên gọi của Đề án theo Quyết định số 2320/QĐ-BTP nêu trên.
4.2. Về thẩm quyền phê duyệt Đề án
Theo Quyết định số 1652/QĐ-BTP thì Đề án phải được chuẩn bị để trình Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, qua nghiên cứu, Vụ cho rằng tại thời điểm này, nếu trình Chính phủ phê duyệt là khó khả thi. Vì điều kiện bảo đảm cho việc huy động sự tham gia của luật sư, tổ chức hành nghề luật sư tham gia các công đoạn xây dựng chính sách, pháp luật tại các bộ, ngành, địa phương còn rất khó khăn, cùng với việc thực hiện quy trình xây dựng pháp luật mới theo Luật ban hành văn bản QPPL 2015 thì cũng cần có thêm thời gian để đánh giá tính hiệu quả. Do vậy, trước mắt Đề án xác định phạm vi giải quyết công việc chủ yếu liên quan đến công tác phối hợp giữa Bộ Tư pháp và Liên đoàn luật sư Việt Nam, thẩm quyền phê duyệt là do Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Trong quá trình thực hiện Đề án, nếu thực sự hiệu quả và có điều kiện bảo đảm để thực hiện nhân rộng thì sẽ nghiên cứu, xây dựng Đề án mới (mở rộng phạm vi áp dụng trên toàn quốc) trình Chính phủ/Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, như vậy sẽ hợp lý hơn.
Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật