1. Đặt vấn đề
Trong đời sống xã hội, giáo dục và đào tạo là lĩnh vực có vai trò quan trọng đối với mọi quốc gia, dân tộc ở mọi thời đại. Trong xu thế phát triển tri thức ngày nay, giáo dục và đào tạo được xem là chính sách quan trọng hàng đầu để phát triển ở nhiều quốc gia trên thế giới và Việt Nam không phải là ngoại lệ. Nhận thức rõ vai trò, tầm quan trọng của giáo dục và đào tạo đối với sự phát triển, chính sách ưu tiên phát triển giáo dục đã được Đảng và Nhà nước ta ghi nhận và thể hiện trong nhiều văn kiện quan trọng của Đảng. Theo đó, Nghị quyết Trung ương 4 khóa VII đã nêu: “Cùng với khoa học và công nghệ, giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu. Đó là một động lực thúc đẩy và là một điều kiện cơ bản bảo đảm việc thực hiện những mục tiêu kinh tế - xã hội, xây dựng và bảo vệ đất nước”. Nghị quyết Trung ương 8 khóa XI tiếp tục khẳng định và nhấn mạnh thêm: “Giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu, là sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và của toàn dân. Đầu tư cho giáo dục là đầu tư phát triển, được ưu tiên đi trước trong các chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội”.
Nhằm thể chế hóa những chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước ta đã ban hành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quan trọng về lĩnh vực giáo dục như Luật Giáo dục, Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp cùng với nhiều văn bản dưới luật khác. Nhìn chung, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vưc giáo dục đã tương đối hoàn thiện và đầy đủ. Tuy nhiên, để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội và bắt kịp xu hướng phát triển chung của quốc tế thì yêu cầu phải tiếp tục đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục là yêu cầu cấp thiết. Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017 của Quốc hội và phân công của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã chủ trì, phối hợp với một số bộ, ngành có liên quan xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục. Đến nay, dự án Luật đang ở trong giai đoạn soạn thảo. Trong giai đoạn này, trách nhiệm được đặt nặng lên cơ quan chủ trì soạn thảo.
Để tiếp tục hoàn thiện dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục, cơ quan chủ trì soạn thảo cần lưu ý một số vấn đề cơ bản sau đây:
2. Một số yêu cầu cơ bản đối với việc soạn thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục
2.1. Bảo đảm tính dự báo, tính ổn định của hệ thống pháp luật về giáo dục
Tính dự báo của văn bản thể hiện văn bản không chỉ có khả năng giải quyết được những vấn đề đang đặt ra cho xã hội mà còn có khả năng giải quyết được những vấn đề trong tương lai gần. Vì xã hội luôn biến động và phát triển, do đó nếu nội dung văn bản quy phạm pháp luật không có tính dự báo thì sẽ sớm bị lạc hậu sau khi ban hành và điều đó làm cho văn bản không có khả năng thực hiện được. Việc bảo bảo tính dự báo của văn bản sẽ giúp văn bản đó tồn tại trong một khoảng thời gian dài và có nghĩa là văn bản có tính ổn định.
Tính ổn định của văn bản sẽ bảo đảm sự ổn định trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội và điều đó tạo cho xã hội ổn định và phát triển. Tuy nhiên, sự ổn định của văn bản quy phạm pháp luật chỉ mang tính chất tương đối, vì nếu tuyệt đối hóa yêu cầu này sẽ làm cho văn bản hoặc là có khung pháp lý quá rộng, quy định mang tính chung chung gây khó khăn cho quá trình áp dụng pháp luật, hoặc làm cho văn bản cứng nhắc, lạc hậu quá xa so với điều kiện kinh tế - xã hội.
Trong lĩnh vực giáo dục, việc hướng tới mục tiêu bảo đảm tính dự báo, tính ổn định của văn bản là một yêu cầu cần được cơ quan soạn thảo quan tâm đúng mức và có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chính sách về giáo dục và đào tạo cần bảo đảm tính ổn định (tương đối). Với vai trò là một đạo luật chung, điều chỉnh tất cả các vấn đề có liên quan đến giáo dục từ giáo dục mầm non, giáo dục phổ thông, giáo dục đại học, giáo dục nghề nghiệp… nên nhiều quy định của Luật Giáo dục mới chỉ dừng lại ở mức quy định khung, mang tính nguyên tắc. Theo đó, việc chi tiết, cụ thể hóa sẽ được quy định trong các đạo luật khác (Luật Giáo dục đại học, Luật Giáo dục nghề nghiệp) và trong các nghị định của Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương. Việc chỉ quy định mang tính nguyên tắc sẽ giúp cho dự án Luật có tính ổn định lâu dài. Tuy nhiên, như đã nói ở trên, nếu quy định khung pháp lý quá rộng hoặc quy định mang tính chung chung sẽ gây khó khăn cho quá trình áp dụng, có thể dẫn đến tình trạng Luật được ban hành nhưng phải đợi các văn bản hướng dẫn thi hành.
2.2. Bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu đổi mới, nâng cao chất lượng giáo dục ở Việt Nam
Một văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng thì phải bảo đảm tính khả thi - đây là một thuộc tính không thể thiếu của văn bản pháp luật. Nghĩa là, các quy định pháp luật phải có khả năng thực hiện được trong điều kiện kinh tế, chính trị - xã hội hiện tại. Điều này đòi hỏi các quy định pháp luật phải được ban hành phù hợp với trình độ phát triển của đất nước ở mỗi thời kỳ phát triển nhất định. Nếu các quy định pháp luật được ban hành quá cao hoặc quá thấp so với các điều kiện phát triển của đất nước thì đều có ảnh hưởng đến chất lượng của pháp luật. Trong những trường hợp đó hoặc là pháp luật không có khả năng thực hiện được hoặc là được thực hiện không triệt để, không nghiêm, không phát huy hết vai trò tác dụng của nó trong đời sống xã hội.
Văn bản có tính khả thi khi các quy định của văn bản không chỉ được tuân thủ do tính cưỡng chế của nó mà bản thân người dân nhận thức được rằng các quy định đó là hợp lý, là cần thiết, vì lợi ích chung và được đông đảo mọi người thừa nhận là các chuẩn mực chung cho mọi người tuân thủ. Khi đó, các quy định hay biện pháp, chính sách của văn bản đó được coi là hợp lòng dân. Để bảo đảm tính khả thi của văn bản, cần tham khảo ý kiến rộng rãi từ công chúng, từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đồng thời coi trọng việc nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến đóng góp. Văn bản phải quy định chi tiết các quy trình, thủ tục và đầy đủ cơ chế bảo đảm thi hành, đặc biệt có cơ chế khuyến khích thực thi văn bản; tạo điều kiện cho dân chúng tiếp cận dễ dàng để có thể áp dụng tốt các quy định pháp luật. Tính khả thi của hệ thống pháp luật còn thể hiện ở việc các quy định pháp luật phải được ban hành đúng lúc, kịp thời đáp ứng những nhu cầu mà cuộc sống đang đặt ra, đồng thời phải phù hợp với cơ chế thực hiện và áp dụng pháp luật hiện hành. Khi ban hành pháp luật phải xem xét tới điều kiện về kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước có cho phép thực hiện được quy định hoặc văn bản pháp luật đó hay không, đồng thời phải tính đến các điều kiện khác như: tổ chức bộ máy, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức có cho phép thực hiện được không, dư luận xã hội trong việc tiếp nhận quy định hoặc văn bản pháp luật đó, trình độ văn hoá và kiến thức pháp lý của nhân dân...
Với những nội dung dự kiến sửa đổi, bổ sung trong dự án Luật lần này (như: cơ cấu hệ thống giáo dục quốc dân, quy hoạch mạng lưới, chương trình giáo dục phổ thông, sách giáo khoa, phân luồng, thời gian đào tạo các cấp học, giáo dục thường xuyên, phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực giáo dục…), về cơ bản đã thể chế hóa được chủ trương, quan điểm của Đảng, chính sách của Nhà nước về đổi mới căn bản, toàn tiện giáo dục. Tuy nhiên, để bảo đảm tính khả thi của các quy định, dự án Luật cần phải hướng đến đồng thời 02 nhóm đối tượng sau đây: (1) đối tượng chịu sự tác động trực tiếp (người học, nhà giáo, nhà trường…) và (2) các cơ quan nhà nước có trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản. Theo đó, nếu không có khả thi đối với nhóm đối tượng thứ nhất thì sẽ không tạo sự chuyển biến về chất lượng giáo dục, mục đích ban hành văn bản sẽ không đạt được. Nếu không có tính khả thi với nhóm thứ hai thì dự án Luật sẽ khó được chấp hành nghiêm chỉnh.
2.3. Bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất
Trong những năm vừa qua, tiến trình đổi mới để nâng cao chất lượng giáo dục nhìn chung chưa bảo đảm tính toàn diện, thậm chí có thể nói là mang tính “chắp vá”. Việc chỉ tiếp cận đến từng yếu tố đơn lẻ (ví dụ: năm 2000, tập trung vào đổi mới chương trình giáo dục và sách giáo khoa; năm 2005 tập trung xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ nhà giáo…) đã không đem lại hiệu quả mong muốn trong việc nâng cao chất lượng giáo dục. Do vậy, trong lần sửa đổi, bổ sung này, trước hết, dự án Luật phải bảo đảm sự đồng bộ về chính sách đối với các thành tố cơ bản tạo nên chất lượng giáo dục. Tuy nhiên, với tính chất của dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều và với quan điểm của cơ quan chủ trì soạn thảo là chỉ sửa đổi, bổ sung những vấn đề thực sự cấp thiết thì cần phải có sự chọn lọc, cân nhắc kỹ những nội dung cần sửa (đặc biệt là những chính sách mới ngoài những chính sách trong đề nghị xây dựng dự án Luật đã được Quốc hội thông qua), tránh việc sửa đổi, bổ sung quá nhiều nội dung mà chưa có sự đánh giá, tổng kết kỹ càng có thể tạo ra sự thiếu đồng bộ, nhất quán trong hệ thống pháp luật, thậm chí khó bảo đảm tính khả thi.
Ngoài ra, về mặt quy phạm hóa chính sách, dự thảo Luật Giáo dục phải bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất với Luật Giáo dục đại học (cũng đang trong quá trình sửa đổi, bổ sung) và Luật Giáo dục nghề nghiệp. Đây là 03 đạo luật có liên quan mật thiết với nhau. Bên cạnh đó, dự án Luật còn phải bảo đảm tính thống nhất với các đạo luật khác có liên quan như Bộ luật Lao động, Bộ luật Dân sự, Luật Đầu tư 2015, Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đầu tư về danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện 2016, Luật Doanh nghiệp, Luật Tổ chức chính phủ, Luật Chính quyền địa phương, Luật Quy hoạch (vừa được Quốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 4 ngày 24/11/2017)…
Đối với một văn bản ở tầm luật, tính đồng bộ, thống nhất được thể hiện dưới 02 khía cạnh sau: (1) thống nhất trong nội tại của chính văn bản đó, (2) thống nhất với các đạo luật khác do Quốc hội ban hành. Cụ thể:
- Các nội dung sửa đổi, bổ sung phải bảo đảm thống nhất với những nội dung không sửa đổi, bổ sung; những quy định cụ thể về các loại hình, cấp học phải phù hợp với mục tiêu, nguyên tắc chung về giáo dục...
- Các nội dung sửa đổi, bổ sung phải thống nhất với các quy định có liên quan như quy định về thời gian nghỉ chế độ thai sản trong Bộ luật Lao động phải phù hợp với quy định về độ tuổi gửi trẻ đi học mầm non; thẩm quyền quy định điều kiện đầu tư, kinh doanh phải phù hợp với quy định của Luật Đầu tư...
2.4. Bảo đảm tuân thủ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sau đây gọi là Luật năm 2015)
Hiện nay, dự án Luật đã được cơ quan chủ trì soạn thảo đăng tải công khai để lấy ý kiến rộng rãi. Trong thời gian tới, để bảo đảm tuân thủ quy định của Luật năm 2015, cơ quan chủ trì soạn thảo cần tiếp tục quan tâm thực hiện một số công việc sau đây:
a) Về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành dự án Luật:
- Tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và Cổng thông tin điện tử của Bộ Giáo dục và Đào tạo. Trong thời gian dự án Luật đang được lấy ý kiến, trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn bản mà khác với dự thảo đã đăng tải trước đó thì phải đăng tải lại dự thảo Luật đã được chỉnh lý (khoản 1 Điều 57 của Luật năm 2015).
Ngoài ra, do chính sách về giáo dục là những chính sách có tầm ảnh hưởng rộng, tác động đến hầu hết người dân trong xã hội nên cùng với việc đăng tải công khai, cơ quan chủ trì soạn thảo cần sử dụng nhiều cách thức lấy ý kiến khác (hội thảo, tọa đàm, khảo sát…) để bảo đảm huy động sự tham gia rộng rãi của công chúng vào nội dung dự thảo Luật.
- Hoàn thiện hồ sơ dự án Luật gửi Bộ Tư pháp thẩm định.
- Trình Chính phủ dự án Luật: sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm xây dựng báo cáo tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định và hoàn thiện dự thảo để trình Chính phủ.
- Gửi hồ sơ dự án Luật để thẩm tra: cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm chỉnh lý dự án Luật trên cơ sở ý kiến của thành viên Chính phủ. Bộ trưởng Bộ Giáo dục và đào tạo thừa ủy quyền của Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội dự án Luật. Sau khi nhận đủ hồ sơ, Ủy ban Văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án Luật.
- Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến đối với dự án Luật: chậm nhất là 07 ngày trước ngày bắt đầu phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội, hồ sơ dự án Luật  phải được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội để cho ý kiến.
- Hoàn thiện hồ sơ theo ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án Luật.
b) Về việc đáp ứng một số yêu cầu mới của Luật năm 2015
- Việc giao quy định thủ tục hành chính: theo quy định của Luật năm 2015, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ được quy định thủ tục hành chính trong trường hợp được giao trong Luật. Do vậy, đối với những nội dung cần phải ủy quyền cho các Bộ ban hành, trong đó có quy định thủ tục hành chính thì cần giao rõ ràng, cụ thể ngay trong dự thảo Luật.
- Việc ủy quyền quy định chi tiết: cơ quan chủ trì soạn thảo cần rà soát những nội dung dự kiến giao Chính phủ, các bộ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định chi tiết để bảo đảm tính rõ ràng (xác định rõ cơ quan có trách nhiệm quy định chi tiết và xác định rõ nội dung cần quy định chi tiết), phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan được giao quy định chi tiết. Đặc biệt, cần lưu ý bảo đảm yêu cầu của Luật năm 2015 về việc chuẩn bị và trình đồng thời các dự thảo văn bản quy định chi tiết với dự án Luật.
- Về việc rà soát xác định các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến dự án Luật cần bãi bỏ, thay thế hoặc sửa đổi, bổ sung để bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật: Thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Công văn số 1362/TTg-PL ngày 08/9/2017 thì trong Báo cáo đánh giá tác động, thuyết minh của dự án luật phải có nội dung rà soát, đánh giá và đề xuất danh mục các văn bản pháp luật cần bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung với dự kiến lộ trình, thời gian cụ thể để thực hiện. Do vây, cơ quan chủ trì soạn thảo cần lưu ý tiến hành rà soát, đánh giá, xem xét, dự kiến bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến dự án Luật để kịp thời loại bỏ những quy định lạc hậu, mâu thuẫn, chồng chéo, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật nói chung và trong lĩnh vực giáo dục nói riêng.
3. Một số kiến nghị đối với dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Giáo dục
3.1. Về chính sách xây dựng hệ thống giáo dục quốc dân theo hướng mở, linh hoạt, liên thông giữa các cấp học và trình độ đào tạo
- Khoản 2 (sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 4): dự thảo bổ sung cụm từ “là hệ thống giáo dục mở”, tuy nhiên, trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành ở Việt Nam chưa có bất kỳ định nghĩa chính thức nào về giáo dục mở. Do vậy, khái niệm này vẫn được hiểu một cách ít nhiều cảm tính, còn có những quam điểm khác nhau. Do vậy, nếu bổ sung quy định này thì cơ quan chủ trì soạn thảo cần định nghĩa rõ ràng trong dự thảo Luật.
- Khoản 8 (sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 26): Luật Giáo dục là luật khung, chỉ quy định mang tính nguyên tắc nên để bảo đảm để cụ thể hóa mục tiêu “mở, linh hoạt, liên thông” trong hệ thống giáo dục phổ thông, đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo bổ sung quy định giao Chính phủ hoặc Bộ Giáo dục và đào tạo quy định chi tiết về điều kiện, tiêu chuẩn để học sinh có thể chuyển giữa các cấp học.
3.2. Về việc bổ sung chính sách về tiền lương của nhà giáo: đây là một chính sách cần thiết góp phần trực tiếp nâng cao chất lượng đội ngũ nhà giáo - một trong những thành tố cơ bản tạo nên chất lượng giáo dục. Hơn nữa, nội dung này đã được nêu tại Nghị quyết số 29-NQ/TW. Tuy nhiên, chế độ đãi ngộ chỉ là một trong 03 yếu tố giúp nâng cao chất lượng đội ngũ giáo viên. Theo đó, còn cần phải có quy hoạch tổng thể đào tạo đội ngũ nhà giáo từ mầm non đến đại học và có chính sách bồi dưỡng, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ này. Do vậy, để đánh giá đầy đủ, chính xác các điều kiện cần thiết bảo đảm thi hành cũng như tính khả thi của chính sách tiền lương của nhà giáo, cơ quan chủ trì soạn thảo cần phải thực hiện đánh giá tác động bổ sung chính sách này theo đúng quy định của Luật năm 2015.
3.3. Về chính sách mở rộng đối tượng không phải đóng học phí đến học sinh trung học cơ sở trường công lập: đây là một chính sách tốt với người dân, giảm chi phí cho gia đình học sinh. Tuy nhiên, cơ quan chủ trì cần đánh giá kỹ về nguồn lực bảo đảm tổ chức thi hành chính sách và có lộ trình thực hiện cụ thể. Trước mắt, chỉ nên áp dụng chính sách này đối với học sinh trung học cơ sở học trường công lập ở những nơi có điều kiện kinh tế, xã hội khó khăn.
3.4. Về chính sách nâng chuẩn trình độ đào tạo giáo viên tiểu học (phải có bằng tốt nghiệp cao đẳng sư phạm, trong khi Luật hiện hành chỉ yêu cầu có bằng tốt nghiệp trung cấp sư phạm): Giáo viên tiểu học là những người có ảnh hưởng lớn đến học sinh, đóng vai trò nền tảng, bắt đầu hình thành nhân cách học sinh. Với vai trò và tầm quan trọng của giáo viên tiểu học trong hệ thống giáo dục hiện nay thì việc cần nâng cao trình độ đào tạo, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ là cần thiết và phù hợp với xu hướng chung của thế giới. Đường lối, chủ trương của Đảng (nêu tại Nghị quyết số 29-NQ/TW) là “…tiến tới tất cả các giáo viên tiểu học…phải có trình độ từ đại học trở lên...”. Như vậy, việc dự thảo Luật đề xuất chỉ nâng lên trình độ đào tạo cao đẳng là chưa phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng. Tuy nhiên, như yêu cầu được nêu tại mục 2.2, văn bản quy phạm pháp luật luôn phải hướng đến việc bảo đảm tính khả thi và phù hợp với thực tiễn cuộc sống. Do vậy, quy định này cần được đánh giá đầy đủ, toàn diện trước khi đưa vào dự án Luật./.