Một trong những hoạt động quan trọng của quản lý nhà nước đó là việc xây dựng ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật. Đây cũng chính là hoạt động thực hiện và thể hiện quyền lực Nhà nước nhằm quản lý xã hội. Một văn bản pháp luật được ban hành bao giờ cũng tác động lên một hoặc một số đối tượng đến quyền và lợi ích của một hoặc một nhóm người nhất định. Thực tế cho thấy nếu văn bản pháp luật không phù hợp với thực tiễn có thể dẫn tới những khó khăn trong quá trình thực thi làm ảnh hưởng đến uy tín của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản. Để hạn chế những tác động tiêu cực có thể xẩy ra đối với văn bản quy phạm pháp luật cần phải tuân thủ quy trình ban hành văn bản trong đó có quy trình lấy ý kiến đối tượng tác động.
1. Ý nghĩa, vai trò của việc lấy ý kiến trong xây dựng luật
Trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan nhà nước cần phải lấy ý kiến, lắng nghe ý kiến của người dân để bàn bạc, nghiên cứu tiếp thu nhằm làm cho các chính sách được đề xuất sau khi được luật hóa sẽ phù hợp và đáp ứng được yêu cầu của cuộc sống. Sự tham gia này là một trong những điều kiện quan trọng và không thể thiếu giúp bảo đảm tính khả thi của văn bản trong thực tiễn thi hành, bảo đảm pháp luật sát dân, gần dân, phản ánh được ý chí, nguyện vọng của đông đảo quần chúng nhân dân góp phần bảo đảm hài hòa các quyền, lợi ích trong xã hội. Có thể thấy, việc lấy ý kiến của các đối tượng trực tiếp chịu sự điều chỉnh của luật, của các chuyên gia, nhà khoa học, của người dân có ý nghĩa vô cùng quan trọng:
Thứ nhất, thông qua việc lấy ý kiến của người dân người hoạch định chính sách sẽ có thông tin về thực tế cuộc sống để đưa ra được những quy định phù hợp với các điều kiện xã hội hiện có. Từ đó văn bản pháp luật sẽ có tính khả thi cao tránh được bệnh chủ quan duy ý chí áp đặt từ một phía. Trên thực tế có những văn bản pháp luật rất cần thiết ban hành nhưng lại thiếu điều kiện xã hội để thực thi.
Thứ hai, nếu như kết quả lấy ý kiến nhóm đối tượng tác động của văn bản cho thấy văn bản pháp luật phù hợp với tâm tư nguyện vọng lợi ích của đa số quần chúng nhân dân thì văn bản sẽ dễ dàng đi vào cuộc sống. Niềm tin của nhân dân đối với chính quyền sẽ được củng cố. Ngược lại nếu văn bản pháp luật không phù hợp với lợi ích của một số nhóm nào đó thì quy trình lấy ý kiến văn bản là cơ hội để các cơ quan có thẩm quyền có những biện pháp tuyên truyền để người dân nâng cao nhận thức trách nhiệm với cộng đồng xã hội. Từ đó tránh được hiện tượng người dân phản ứng khi lợi ích của họ bị ảnh hưởng dưới tác động của văn bản.
Thứ ba, đây cũng là một hình thức tuyên truyền mang tính tích cực chủ động để người dân nghiên cứu thảo luận tiếp cận trước một bước với văn bản pháp luật tạo điều kiện thuận lợi để văn bản đi vào cuộc sống khi được chính thức ban hành.
2. Thực tiễn quy định của pháp luật về việc lấy ý kiến trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Hiểu rõ tầm quan trọng, ý nghĩa to lớn của việc lấy ý kiến nhân dân trong công tác xây dựng pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã bổ sung những quy định hợp lý hơn về việc lấy ý kiến theo đó đã xác định rất rõ ràng về thời điểm, trách nhiệm, quy trình của việc xác định đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của luật cũng như tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của luật trong quá trình lập chương trình và soạn thảo luật, pháp lệnh, theo đó trách nhiệm này thuộc về cơ quan đề nghị xây dựng luật cũng như cơ quan soạn thảo luật, tạo điều kiện để nhân dân tham gia xây dựng pháp luật một cách thực chất, hiệu quả, cụ thể như sau:
Trong quá trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, điểm a, b khoản 1 Điều 36 quy định trách nhiệm lấy ý kiến và hình thức  lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Theo đó, để lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức lập đề nghị phải đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày. Để công khai các nội dung lấy ý kiến, đồng thời để mọi tổ chức, cá nhân theo dõi, góp ý kiến trực tiếp qua thư điện tử. Bên cạnh đó, luật cũng quy định bắt buộc phải lấy ý kiến góp ý của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cần thiết, tổ chức họp để lấy ý kiến về những chính sách cơ bản trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Trong quá trình soạn thảo văn bản, khoản 1 Điều 57 quy định: cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức có liên quan; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định, cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo văn bản và tờ trình trên cổng thông tin điện tử quy định tại điểm a khoản 1 Điều 36 của Luật này và của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là 60 ngày, trừ những văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn, để các cơ quan, tổ chức, cá nhân góp ý kiến. Trong thời gian dự thảo đang được lấy ý kiến, nếu cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý lại dự thảo văn bản mà khác với dự thảo đã đăng tải trước đó thì phải đăng lại dự thảo văn bản đã được chỉnh lý. Đối với trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản, cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý kiến. Ngoài đăng tải để lấy ý kiến, việc lấy ý kiến có thể thông qua hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo đề nghị góp ý kiến, tổ chức hội thảo, tọa đàm, thông qua các phương tiện thông tin đại chúng.
Với những quy định nêu trên, có thể thấy rằng, việc lấy ý kiến trong Luật năm 2015 đã được sửa đổi khá toàn diện, với nhiều quy định mới, tiến bộ, hợp lý nhằm tăng cường tính dân chủ, phát huy trách nhiệm của công dân cũng như bảo đảm tốt hơn sự tham gia của người dân, doanh nghiệp, tổ chức xã hội trong xây dựng, ban hành văn bản pháp luật. Trong đó, đặc biệt là quy định tổ chức lấy ý kiến những vấn đề lớn về chính sách ngay từ giai đoạn đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong thời gian ít nhất là 30 ngày và quy định đăng tải báo cáo tiếp thu, giải trình trên trang thông tin điện tử về xây dựng pháp luật của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng văn bản.
Có thể thấy, với những quy định cụ thể trên, công tác xây dựng pháp luật đã có nhiều tiến bộ đáng kể. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được phải thừa nhận rằng, đây là một quy trình quan trọng và có ý nghĩa nhưng dường như chưa được các cơ quan có thẩm quyền quan tâm đúng mức, việc thực hiện còn nhiều hạn chế, bất cập, chưa thực sự đạt được kết quả như mong muốn.
Thứ nhất, về phương thức và đối tượng lấy ý kiến, việc tổ chức lấy ý kiến trong quá trình xây dựng dự án còn hình thức, phải thừa nhận việc đăng tải dự thảo văn bản trên cổng thông tin điện tử của các cơ quan nhà nước chưa thu hút được sự chú ý cũng như quan tâm của các tầng lớp nhân dân, có những dự thảo đăng tải trên cổng thông tin điện tử nhưng khi kiểm tra ý kiến góp ý, nhận xét thì hầu như không có, số lượng truy cập vào xem cũng cực thấp; đối tượng được lấy ý kiến chưa đầy đủ; việc tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan còn nặng về hình thức, nhiều cơ quan được lấy ý kiến chưa làm hết trách nhiệm, thường chỉ có ý kiến vào nội dung có liên quan trực tiếp đến lĩnh vực mình phụ trách, đối với những lĩnh vực khác thì cơ bản thống nhất dẫn tới nhiều vấn đề vốn có thể giải quyết ngay từ khâu soạn thảo văn bản tuy nhiên đến giai đoạn trình vẫn chưa nhận được sự đồng thuận, làm giảm chất lượng dự thảo văn bản.
Thứ hai, về lấy ý kiến nhân dân, việc lấy ý kiến nhân dân cũng đã nêu rất rõ tại Điều 57 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo đăng tải toàn bộ dự thảo văn bản và tờ trình trên cổng thông tin điện tử, tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu để nhân dân biết, và tổ chức lấy ý kiến nhân dân về dự án luật theo quyết định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nếu có, quy định tại Điều 76. Thực tiễn cho thấy, công tác này chưa đạt hiệu quả. Vấn đề tuyên truyền và phổ biến giáo dục pháp luật đã được luật hóa thành Luật Phổ biến giáo dục pháp luật năm 2012 với phạm vi điều chỉnh là quy định quyền được thông tin về pháp luật và trách nhiệm tìm hiểu, học tập pháp luật của công dân, nội dung, hình thức phổ biến giáo dục pháp luật, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền và các điều kiện bảo đảm cho công tác phổ biến giáo dục pháp luật và công dân có quyền được thông tin về pháp luật, có trách nhiệm chủ động tìm hiểu, học tập pháp luật, nhà nước bảo đảm tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền được thông tin về pháp luật. Tuy nhiên, vấn đề lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa được thực hiện chặt chẽ theo một quy chuẩn, quy trình cụ thể nhằm bảo đảm sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng luật, đảm bảo chất lượng xây dựng pháp luật và đưa văn bản quy phạm pháp luật sớm đi vào cuộc sống. Hạn chế một số trường hợp khi văn bản quy phạm pháp luật mới ban hành đã có sự phản hồi, phản ánh, nhiều ý kiến khác nhau từ xã hội.
Thứ ba, trong thực tế sản phẩm của việc lấy ý kiến của nhân dân, của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp không được thể hiện bằng văn bản cụ thể, trừ trường hợp đối tượng tác động đó là các bộ, ban, ngành và chỉ được tích hợp chung trong các báo cáo đánh tác động của chính sách. Vì vậy khó để có được cái nhìn tổng quan và đánh giá cụ thể được đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản là ai và bao nhiêu phần trăm trong số đó đã được lấy ý kiến và quan điểm của họ như thế nào về nội dung được lấy ý kiến.
Thứ tư, hình thức lấy ý kiến chưa đa dạng, phong phú, chưa thu hút được sự tham gia của người dân, dẫn tới nhiều văn bản khi đã ban hành rồi hay gần ban hành vẫn còn nhận được nhiều ý trái chiều, thậm chí phản ứng gay gắt từ cộng đồng, ví dụ như: dự án Luật về đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt được Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 5 có nhiều chính sách về vấn đề đất đai còn nhiều ý kiến chưa thống nhất, quy định về Hội đồng nhân dân trong luật có tính hình thức rất cao; hay dự thảo Luật An toàn thông tin mạng trong quá trình xây dựng chưa tuyên truyền, phổ biến tới nhân dân về vai trò, ý nghĩa của dự án luật, chưa lấy ý kiến mạnh mẽ từ phía nhân dân nên ngay khi dự án Luật được Quốc hội thông qua vẫn tạo cơ hội cho các thành phần xấu tuyên truyền, kích động nhân dân phản đối dự thảo luật. 
3. Một số kiến nghị
Để nâng cao chất lượng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, để văn bản khi được ban hành có sự đồng thuận cao, để việc lấy ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thể hiện được đúng ý nghĩa, vai trò và tầm quan trọng trong việc xây dựng pháp luật, cần:
Thứ nhất, thực hiện nghiêm quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quy trình xây dựng, lấy ý kiến đối với văn bản.
Thứ hai, cần có hướng dẫn về cơ chế trong việc lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, trong đó quy định rõ ràng hơn về chủ thể tiến hành lấy ý kiến, xác định rõ hơn sản phẩm của việc lấy ý kiến đối với đối tượng chịu sự tác động trực tiếp cũng như chế tài để đảm bảo thực hiện nội dung này.
Thứ ba, có cơ chế cụ thể để khắc phục những hạn chế liên quan đến phương thức và đối tượng lấy ý kiến dự thảo văn bản. Cần mở rộng, phát huy trí tuệ toàn dân, đặc biệt là đội ngũ nhà khoa học, chuyên gia, cơ quan chuyên môn có trách nhiệm, tránh hình thức. Việc lấy ý kiến nhân dân cần cụ thể hóa và được thực hiện bởi quy định chặt chẽ hơn theo quy trình cụ thể, như từ yêu cầu thực tiễn để đề xuất dự án luật, xác định trách nhiệm, lấy ý kiến xây dựng kênh thông tin tuyên truyền dự thảo luật, văn bản quy phạm pháp luật, gợi mở các vấn đề cần lấy ý kiến, khuyến khích sự tham gia cơ chế giải trình, tiếp thu, phản hồi ý kiến, bố trí thời gian hợp lý để toàn dân có đủ điều kiện đóng góp ý kiến, như vậy sẽ thu thập được nhiều ý kiến, nâng cao hiệu quả dự thảo luật và đảm bảo tính khả thi, tính lâu bền của dự án luật.
Thứ tư, cơ quan, tổ chức có trách nhiệm lấy ý kiến thực hiện nghiêm túc, đúng quy trình lấy ý kiến theo quy định của Luật ban hành, khắc phục được triệt để tính hình thức trong việc tổ chức lấy ý kiến; việc tổng hợp, đánh giá và phản ánh một cách khách quan, đầy đủ những diễn biến từ thực tiễn cuộc sống có vai trò hết sức quan trọng đối với cơ quan xây dựng văn bản, không chỉ giúp việc xây dựng được các quy định phù hợp với điều kiện của thực tiễn xã hội, phù hợp với tâm tư, nguyện vọng của người chịu sự tác động trực tiếp, đưa người dân vào đúng vị trí của họ trong quá trình xây dựng luật mà đây cũng sẽ là một hình thức tuyên truyền chủ động để người dân được tiếp cận trước với luật, pháp lệnh và khi ban hành sẽ đạt tính khả thi cao.
Thứ năm, phát huy vai trò của các đoàn đại biểu, đại biểu Quốc hội của các tỉnh, thành phố để tiếp cận sâu rộng hơn trong nhân dân thông qua việc lấy ý kiến cử tri, điều này được quy định tại Điều 21 Nghị quyết liên tịch số 525 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và của đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam về việc tiếp xúc cử tri của đại biểu Quốc hội về nội dung tiếp xúc cử tri là căn cứ vào mục đích, yêu cầu của cuộc tiếp xúc cử tri, đại biểu Quốc hội lựa chọn các nội dung để báo cáo, trao đổi với cử tri. Như vậy, nếu các đại biểu Quốc hội quan tâm, phối hợp chặt chẽ với Chính phủ, với cơ quan xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ngay từ đầu thì các cơ quan xây dựng pháp luật sẽ có nhiều thông tin từ thực tế hơn và thông tin đa chiều từ nhân dân, từ đối tượng điều chỉnh của văn bản, của chính quyền địa phương, của chuyên gia làm cơ sở cho việc soạn thảo văn bản có chất lượng cao.
Bên cạnh việc quy định trình tự, thủ tục chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước với nhau thì cần nâng cao chất lượng, hiểu quả của việc sự tham gia, góp ý của các cơ quan, tổ chức và toàn thể nhân dân trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đó là một trong những giải pháp quan trọng để đảm bảo nguyên tắc dân chủ trong xây dựng pháp luật, để đáp ứng mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả.

Đỗ Mai