Hoạt động lập pháp là một trong những chức năng quan trọng nhất của mỗi quốc gia, nhằm xây dựng một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, làm cơ sở pháp lý cho việc phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và hội nhập kinh tế quốc tế. Ở nước ta, trong những năm qua, hoạt động lập pháp ngày càng được tăng cư­ờng và đẩy mạnh. Số lư­ợng các luật được Quốc hội ban hành ngày càng tăng; cùng với đó, chất lượng của các đạo luật cũng ngày càng được nâng cao, đáp ứng nhu cầu, đòi hỏi của thực tiễn. Kết quả nêu trên là do sự nỗ lực của Quốc hội, Chính phủ, các cấp, các ngành và sự tham gia tích cực của các tổ chức, cá nhân; đặc biệt là vai trò, trách nhiệm của các đại biểu Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội và các cơ quan trình dự án, dự thảo văn bản. Cùng với đó là quy trình lập pháp luôn được cải tiến, đổi mới theo hướng hợp lý hơn gắn với việc phân công trách nhiệm cụ thể giữa các cơ quan, tổ chức.
Quy trình xây dựng, ban hành một đạo luật có sự tham gia của rất nhiều chủ thể khác nhau từ cơ quan đề nghị xây dựng luật, cơ quan trình dự án luật, cơ quan thẩm định, thẩm tra, cơ quan tổ chức, cá nhân tham gia góp ý xây dựng luật; cơ quan xem xét, cho ý kiến, thông qua dự án luật. Trong nội dung tham luận này, chúng tôi chỉ tập trung đánh giá quy định của pháp luật về trách nhiệm của cơ quan, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh trong quá trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự, dự thảo văn bản. Đây cũng là một nội dung đang được Bộ Tư pháp nghiên cứu, xem xét cẩn trọng trong quá trình soạn thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì cơ quan trình có trách nhiệm chủ trì nghiên cứu tiếp thu, chỉnh lý dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở cả 03 giai đoạn sau khi cơ quan thẩm tra xem xét, Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến và Quốc hội xem xét, thông qua. Từ năm 2002 đến nay, trách nhiệm chủ trì tiếp thu, chỉnh lý được giao cho cơ quan chủ trì thẩm tra.
Theo quy định của Luật năm 2015, trong quá trình nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh, các cơ quan có vai trò, trách nhiệm như sau:
+ Ủy ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức việc nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh.
+ Cơ quan thẩm tra có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, Ủy ban pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan, tổ chức có liên quan nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo và xây dựng dự thảo báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo.
+ Cơ quan trình có trách nhiệm tham gia phối hợp trong quá trình nghiên cứu giải trình, tiếp thu chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh theo đề nghị của cơ quan chủ trì thẩm tra. Đối với các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình, nếu có thay đổi lớn về chính sách trong quá trình chỉnh lý thì cơ quan chủ trì soạn thảo cần kịp thời báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
+ Ủy ban pháp luật tham gia chỉnh lý để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo luật, pháp lệnh với hệ thống pháp luật.
+ Bộ Tư pháp tham gia với vai trò là một bộ của Chính phủ, giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật, là cơ quan trước đó đã thẩm định dự án luật, pháp lệnh. 
Như vậy, theo quy định của Luật năm 2015, đối với các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì bắt buộc phải có 02 cơ quan là bộ, cơ quan ngang bộ được Chính phủ giao chủ trì soạn thảo và Bộ Tư pháp tham gia trực tiếp vào quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh cho đến khi được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua.
Ngoài ra, Luật năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định nhằm nâng cao trách nhiệm của Chính phủ trong giai đoạn này, theo đó, trường hợp cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo có ý kiến khác hoặc Chính phủ có ý kiến khác đối với dự án, dự thảo không do Chính phủ trình thì Chính phủ, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội báo cáo Quốc hội xem xét, quyết định. Đặc biệt là việc Luật năm 2015 bổ sung quy định “Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách” (Điều 35). Theo quy định này, trường hợp cơ quan chủ trì chỉnh lý đề xuất chính sách mới thì phải tự mình đánh giá tác động của chính sách đó.
Những quy định mới này đã góp phần tạo điều kiện cho cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình, trong đó có Chính phủ theo đuổi, bảo vệ các chính sách do mình đề xuất. Đồng thời, nâng cao trách nhiệm của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật; hạn chế tính cục bộ, lợi ích ngành trong xây dựng chính sách, pháp luật; bảo đảm quỹ thời gian cần thiết cho việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, trong gần 3 năm thi hành Luật năm 2015 cho thấy, việc thực hiện quy trình xây dựng, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh còn có một số tồn tại, hạn chế, cụ thể như: sự tham gia của đại diện cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh (lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo) vào quá trình tiếp thu, chỉnh lý còn hạn chế, thậm chí có dự án chỉ có cán bộ cấp phòng và chuyên viên tham gia. Do đó, có nhiều vấn đề cơ quan thẩm tra, các cơ quan khác nêu ra không thể giải đáp được. Trong các trường hợp này, cơ quan chủ trì soạn thảo thường phó mặc cho cơ quan thẩm tra đề xuất phương án chỉnh lý. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm cho các luật, pháp lệnh được ban hành chưa phù hợp với thực tiễn, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội và phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần.
Bên cạnh đó, quá trình chỉnh lý cho thấy có nhiều trường hợp các chính sách, quy định được sửa đổi, bổ sung nhiều so với dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình ban đầu, nhưng cũng rất ít trường hợp Chính phủ xem xét, thảo luận lại hoặc đề nghị Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại các chính sách, quy định đã được sửa đổi, bổ sung đó.
Từ thực tiễn nêu trên, việc nghiên cứu để xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm của các cơ quan tham gia vào quá trình xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh theo hướng phân công hợp lý, bảo đảm kiểm soát quyền lực, trách nhiệm đến cùng của cơ quan trình là cần thiết.
Về vấn đề này, chúng tôi đề xuất hai phương án sau đây: 
Phương án 1: Chuyển trách nhiệm chủ trì chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh sang cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án
Hiến pháp năm 2013 không quy định “Quốc Hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp”, mà thay thế bằng quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”. Như vậy, Hiến pháp đã trao quyền chủ động và độc lập hơn cho các cơ quan nhà nước, đặc biệt là Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật. Chính phủ sẽ chủ động trong hoạt động xây dựng và trình dự án luật trước Quốc hội. Khoản 2 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 cũng khẳng định rõ: Chính phủ có quyền “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”.
Khi Chính phủ có quyền chủ động đề xuất và thực hiện quyền trình các dự án luật thì Chính phủ cũng phải có quyền bảo vệ nội dung dự án luật đến khi Quốc hội bấm nút thông qua. Trong giai đoạn này, Chính phủ đóng vai trò trình bày, tiếp nhận các phản hồi và thảo luận để hoàn thiện dự án luật.
Ưu điểm:
Thứ nhất, việc giao chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh chủ trì tiếp thu ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội để chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh sẽ bảo đảm được tính liên tục trong suốt quá trình xây dựng dự án, dự thảo từ đề xuất chính sách, soạn thảo, trình cho đến khâu chỉnh lý dự thảo.
Thứ hai, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm đến cùng của chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết.
Thứ ba, đề cao tính phản biện nhằm góp phần bảo đảm tính khách quan và độc lập của hoạt động thẩm tra; cơ quan đã thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết không nên chủ trì việc chỉnh lý dự án mà mình đã thẩm tra.
Nhược điểm:
- Tăng khối lượng công việc cho Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ, nhất là Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được giao chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh;
- Phải thay đổi quy trình hoạt động của các cơ quan của Quốc hội và quy chế làm việc của Chính phủ cho phù hợp với quy định mới về cơ quan chủ trì chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh.
Phương án 2: Giữ nguyên như quy định hiện hành về cơ quan chủ trì chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, đồng thời tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ trì chỉnh lý và cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh
Với Phương án này thì cần sửa đổi một số điều của Luật năm 2015 nhằm tăng cường sự phối hợp của cơ quan thẩm tra và cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh, theo hướng:
- Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm:
+ Bảo đảm sự tham gia của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, Ủy ban pháp luật, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự thảo và xây dựng báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội;
+ Gửi Bản tổng hợp ý kiến của Đại biểu Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội, dự thảo báo cáo giải trình tiếp thu, dự thảo đã chỉnh lý cho cơ quan trình dự án, dự thảo.
-  Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, Ủy ban pháp luật, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm phối hợp nghiên cứu, giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, dự thảo nghị quyết; báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong trường hợp cơ quan trình dự án luật, dự thảo nghị quyết có ý kiến khác với cơ quan chủ trì thẩm tra.
Uu điểm:
- Phù hợp với xu hướng tăng số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách hiện nay và trong thời gian tới, theo đó sẽ huy động được sự tham gia đóng góp trí tuệ của các đại biểu chuyên trách.
- Nâng cao vai trò, trách nhiệm của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ được giao nhiệm vụ trình dự án luật, pháp lệnh có thêm thời gian tập trung thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước.
- Không phải thay đổi quy trình làm việc của các cơ quan Quốc hội và quy chế làm việc của Chính phủ.
Nhược điểm:
- Tạo ra sự cắt khúc trong quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh, gây khó khăn cho việc ban hành văn bản quy định chi tiết và tổ chức thi hành luật, pháp lệnh sau khi được thông qua, đồng thời có thể gây ra những sai sót trong quá trình chỉnh lý như trường hợp của Bộ luật hình sự 2015.
- Cơ quan chủ trì chỉnh lý thiếu thông tin và thực tiễn liên quan đến nội dung của dự thảo luật, pháp lệnh, do vậy sẽ gặp khó khăn trong việc chỉnh lý nếu không có sự tham gia tích cực của cơ quan chủ trì soạn thảo.
- Làm giảm tính chủ động và trách nhiệm của cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh.
Cùng với việc nghiên cứu sửa đổi quy định của Luật năm 2015, thì cũng cần thực hiện tốt một số giải pháp trong thi hành Luật sau đây:
Thứ nhất, Chính phủ tăng cường chỉ đạo các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện tốt quy trình lập đề nghị và soạn thảo dự án luật, pháp lệnh; đồng thời Chính phủ cần dành nhiều thời gian hơn để xem xét, cho ý kiến đối với các đề nghị, dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Thứ hai, cơ quan được giao chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh cần cử những người có đủ thẩm quyền trình dự án luật, pháp lệnh tại cơ quan thẩm tra, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội. Trong quá trình tiếp thu chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, cơ quan đại diện Chính phủ, Bộ Tư pháp và các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan cần cử những người có thẩm quyền, có trình độ, năng lực tham gia các cuộc họp của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan thẩm tra để cùng nghiên cứu giải trình, tiếp thu chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh./.

T.V.Đ