Theo quy định tại Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 và Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì: Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Theo Điều 113 Hiến pháp năm 2013 thì Hội đồng nhân dân (HĐND) là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Trong hệ thống chính quyền địa phương, chính quyền cấp tỉnh là cấp hành chính cao nhất trong 3 cấp chính quyền (tỉnh, huyện, xã). Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND cấp tỉnh có chức năng, nhiệm vụ như sau: (1) Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn tỉnh; (2) Xây dựng chính quyền. (3) Quyết định các chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực: kinh tế, tài nguyên, môi trường giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao, y tế, lao động, thực hiện chính sách xã hội, công tác dân tộc, tôn giáo, quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội (4). Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và văn bản của Hội đồng nhân dân cấp huyện.(5). Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật…
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được Luật giao thì HĐND cấp tỉnh cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục, hình thức do luật định; trong đó có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung và được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương, được nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương. Theo khoản 9 Điều 4 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định hình thức ban hành văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh là nghị quyết. Đồng thời, Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 ) quy định rõ thẩm quyền, nội dung ban hành Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, cụ thể như sau:
“Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định:
1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;
2. Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;
3. Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;
4. Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.”
Như vậy, theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) thì HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định 04 nhóm vấn đề nêu trên, trong đó có quy định “Biện pháp có tính đặc thù phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương”. Tuy nhiên, cả Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL (đã được sửa đổi, bổ sung) (Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) không có quy định nào để làm rõ biện pháp có tính chất đặc thù là gì, điều kiện để ban hành các biện pháp có tính chất đặc thù. Vì chưa có quy định giải thích rõ khoản 4, Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung) nên nhiều địa phương có các quan điểm khác nhau khi tham mưu cho HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.
Quan điểm thứ nhất là: HĐND cấp tỉnh chỉ được quyền quy định biện pháp có tính chất đặc thù khi có các văn bản của trung ương phân cấp, giao trách nhiệm cho HĐND với đại ý là: giao cho HĐND cấp tỉnh căn cứ vào điều kiện kinh tế – xã hội đặc thù; khả năng cân đối ngân sách của địa phương để quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương. Quan điểm này dựa trên cơ sở:
Thứ nhất, điểm a, khoản 2, Điều 11 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc: “Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Do vậy, khi có văn bản của trung ương phân cấp, giao quyền cho HĐND cấp tỉnh, HĐND sẽ quy định biện pháp có tính chất đặc thù của địa phương thì mới bảo đảm được nguyên tắc phân định thẩm quyền nêu trên.
Thứ hai, khi xây dựng nghị quyết theo khoản 4, Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Theo khoản 3 Điều 111 và Điều 115 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung) thì đề nghị xây dựng nghị quyết phải được thẩm định về: “Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”. Do đó, khi chưa có chủ trương, chính sách, văn bản của trung ương phân cấp, giao quyền cho HĐND cấp tỉnh thì HĐND không có căn cứ để quy định về biện pháp có tính chất đặc thù theo khoản 4, Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung).
Quan điểm thứ hai là: HĐND cấp tỉnh được quyền ban hành nghị quyết để quy định biện pháp có tính chất đặc thù áp dụng trong phạm vi địa phương, mà không phụ thuộc vào việc có văn bản phân cấp, giao quyền của trung ương; miễn sao quy định đó không trái với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật, không trái với chính sách cơ bản của trung ương; bảo đảm thực hiện đúng quy trình xây dựng văn bản QPPL được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Quan điểm này dựa trên cơ sở:
Thứ nhất, theo khoản 1, Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung) thì: HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định: “Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên”. Do vậy, nếu hiểu theo quan điểm thứ nhất thì có sự trùng lặp giữa khoản 1 và khoản 4, Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung).
Thứ hai, khi xây dựng nghị quyết theo khoản 4, Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì phải lập đề nghị xây dựng nghị quyết. Theo Điều 112 Luật năm Ban hành văn bản QPPL 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung), cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết phải: “Tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá các VBQPPL hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự thảo nghị quyết; Xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết; đánh giá tác động của chính sách; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành nghị quyết sau khi được HĐND thông qua”. Hoạt động này phải căn cứ vào điều kiện thực tế tại từng địa phương. Do vậy, mỗi địa phương phải chủ động xây dựng các biện pháp có tính chất đặc thù cho riêng địa phương mình, mà không phải chờ văn bản phân cấp, giao quyền của trung ương nhằm bảo đảm sự chủ động, linh hoạt của chính quyền địa phương trong giải quyết các vấn đề thực tiễn đặt ra.
Cả hai quan điểm trên đều có tính hợp lý và đều phù hợp. Với quan điểm thứ nhất, tuy đã được văn bản QPPL cấp trên giao, nhưng nội dung quy định tại nghị quyết thì vẫn phải căn cứ vào điều kiện thực tế đặc thù của địa phương để quy định. Theo đó, quy định tại nghị quyết vừa bảo đảm được sự thống nhất, phù hợp với văn bản của cấp trên, vừa đảm bảo phù hợp với điều kiện đặc thù của địa phương. Với quan điểm thứ hai, sẽ tạo cho chính quyền địa phương chủ động trong việc ban hành chính sách và thực hiện chính sách mang tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Đặc biệt, khoản 4 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL đã có quy định về việc cho phép quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật. Theo đó, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định về biện pháp đặc thù kèm theo quy định về trình tự, thủ tục để thực hiện biện pháp đặc thù đó, đảm bảo chính sách được thực thi ngay trên thực tế khi được ban hành. Quy định mới này, sẽ tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong thời gian qua của địa phương trong việc ban hành văn bản của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, do có các quan điểm khác nhau như vậy nên cần phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể về “biện pháp có tính chất đặc thù” để việc hiểu và áp dụng khoản 4, Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung) thống nhất trong phạm vi cả nước.

Nguyễn Trà My, Vụ VĐCXDPL