1. Khái quát về công tác theo dõi, đôn đốc tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết ở Trung ương
Trong những năm qua, công tác xây dựng, thi hành pháp luật nói chung và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh nói riêng được Quốc hội rất quan tâm. Bên cạnh việc ban hành các Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh,tại kỳ họp thứ 6, ngày 29/11/2013, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 67/2013/QH13 về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành (Nghị quyết số 67/2013/QH13).
Để triển khai thi hành Nghị quyết số 67/2013/QH13 của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo sát sao công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội (sau đây gọi tắt là luật, pháp lệnh) và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết với nhiều nhiệm vụ, giải pháp cụ thể để tăng cường, đẩy mạnh tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết.
Ngày 12/6/2013, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 921/QĐ-TTg về việc chuyển giao trách nhiệm theo dõi tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh từ Văn phòng Chính phủ sang Bộ Tư pháp kể từ ngày 01/7/2013. Thực hiện nhiệm vụ được giao, ngày 06/9/2013, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký Quyết định số 2249/QĐ-BTP ban hành Kế hoạch triển khai; đồng thời, giao Vụ VĐCXDPL chủ trì thực hiện. Ngày 10/10/2013, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký ban hành Quy chế phối hợp thực hiện nhiệm vụ này giữa Bộ Tư pháp và Văn phòng Chính phủ. Kể từ đó công tác theo dõi, đôn đốc tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết đã được thực hiện có hệ thống, sát sao và đạt được những hiệu quả nhất định.
Ngày 22/6/2015, Quốc hội thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015; tiếp đó Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể về văn bản quy định chi tiết (Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật), việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết và trách nhiệm theo dõi, đôn đốc công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết (Điều 82, 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Điều 28, 29 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) đây được coi là căn cứ pháp lý quan trọng, đầy đủ và chặt chẽ cho công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết cũng như công tác theo dõi tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết.
2. Thực trạng quy định của pháp luật về công tác theo dõi, đôn đốc tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết ở Trung ương
a. Quy định của pháp luật về văn bản quy định chi tiết
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay. Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết.Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết(Điều 11).
Quy định trên, đòi hỏi các bộ, cơ quan ngang bộ khi xây dựng dự án luật, phải xác định cụ thể được các nội dung dự kiến giao quy định chi tiết và cơ quan được giao quy định chi tiết; đồng thời trình dự thảo văn bản quy định chi tiết khi trình dự án luật. Quy định này nhằm bảo đảm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có thể kiểm soát được nội dung quy định chi tiết có phù hợp với phạm vi và định hướng nội dung được ủy quyền không, kiểm soát tính phù hợp, thống nhất của nội dung quy định chi tiết với các nội dung khác trong luật, pháp lệnh, đảm bả otính tổng thể, toàn diện trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi của hệ thống pháp luật, tránh tình trạng khi xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết lại gặp khó khăn, vướng mắc do vướng chính các quy định của luật, pháp lệnh.Mặt khác, việc thực hiện quy định này cũng là một giải pháp đảm bảo tiến độ soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vì sẽ rút ngắn được thời gian hoàn thiện văn bản quy định chi tiết sau khi luật, pháp lệnh được thông qua.
Tuy nhiên, đây sẽ là thách thức rất lớn đối với cơ quan chủ trì soạn thảo đòi hỏi phải có những hướng dẫn, tập huấn chu đáo về quy trình và kỹ năng, đặc biệt là phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa Văn phòng Chính phủ, Bộ Tư pháp với cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh để xác định sớm nội dung và cơ quan chịu trách nhiệm chuẩn bị văn bản quy định chi tiết ngay trong quá trình soạn thảo luật, pháp lệnh.Qua công tác theo dõi, thẩm định hồ sơ trình các dự án luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, Bộ Tư pháp đã theo dõi việc lập danh mục cũng như trình đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết khi trình dự án luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, việc xây dựng và trình văn bản quy định chi tiết tại thời điểm này còn mang tính hình thức vì chất lượng của dự thảo văn bản quy định chi tiết chưa được đảm bảo, vì: (i) các chính sách tại thời điểm trình chưa thực sự ổn định và vẫn có sự thay đổi rất nhiều so với khi luật được thông qua; (ii) thời gian để chuẩn bị cho cả dự án luật và văn bản quy định chi tiết trình kèm theo là tương đối ngắn; (iii) các nội dung được giao quy định chi tiết thường thuộc trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành khác nhau do đó trong quá trình xây dựng dự thảo luật cơ quan chủ trì soạn thảo chưa dự liệu được hết cơ quan chủ trì cũng như nội dung quy định chi tiết; việc phân công cơ quan chủ trì soạn thảo và văn bản quy định chi tiết chỉ được thực hiện một cách chặt chẽ khi dự án luật, pháp lệnh được Quốc hội thông qua. Có thể thấy, việc thực hiện quy định này hiện nay đối với các cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh là một yêu cầu mang tính chất tạm thời, tình thế.
b. Quy định về việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết
Theo quy định tại Điều 82 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Điều 28 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP về trách nhiệm lâp danh mục văn bản quy định chi tiết: 
- Về chủ thể ban hành danh mục văn bản quy định chi tiết: Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước mà Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được giao ban hành.
- Về cơ quan chủ trì việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết: Bộ Tư pháp là cơ quan được giao trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ lập và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định danh mục văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
- Về quy trình lập danh mục văn bản quy định chi tiết: Ngay sau khi luật, pháp lệnh được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua, các Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có nội dung được giao quy định chi tiết có trách nhiệm: (1) Đề xuất văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, trong đó nêu rõ tên văn bản được quy định chi tiết, điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết; dự kiến tên văn bản quy định chi tiết, cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp, thời hạn trình ban hành; (2) Tập hợp các nội dung luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước giao cho địa phương quy định chi tiết; (3) Trong thời hạn 20 ngày, kể từ ngày luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội được thông qua; trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ký ban hành, bộ, cơ quan ngang bộ gửi danh mục văn bản quy định chi tiết đến Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp có trách nhiệm: (1) Tiếp nhận, tổng hợp các đề xuất để lập danh mục văn bản quy định chi tiết quy định tại điểm a và b khoản 1 Điều này; gửi lấy ý kiến các bộ, cơ quan ngang bộ được dự kiến phân công soạn thảo; (2) Chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ lập và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định danh mục văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; (3) Thông báo bằng văn bản cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về danh mục các nội dung giao cho địa phương quy định chi tiếtthi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
- Về nội dung của danh mục văn bản quy định chi tiết: Danh mục văn bản quy định chi tiết do Thủ tướng Chính phủ ban hành gồm nghị định của Chính phủ, nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, trong đó nêu rõ tên văn bản, cơ quan ban hành văn bản, căn cứ ban hành, nội dung chính của văn bản, dự kiến thời gian ban hành. Ngoài ra, danh mục văn bản quy định chi tiết còn quy định về thời hạn trình ban hành văn bản, cơ quan phối hợp và các biện pháp thực hiện và nâng cao chất lượng công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết.
Thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của Luật, từ kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XIV đến nay, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Văn phòng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ tham mưu trình Thủ tướng Chính phủ ban hành 05 quyết định ban hành danh mục và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, thời hạn trình văn bản quy định chi tiết các luật, nghị quyết đã được Quốc hội thông qua tại các kỳ họp thứ 2, 3, 4, 5 và 6. Đồng thời có 05 văn bản thông báo cho địa phương về về danh mục các nội dung giao cho địa phương quy định chi tiếtthi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Vấn đề đặt ra trong công tác lập danh mục văn bản quy định chi tiết là việc xác định các nội dung giao quy định chi tiết. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì cơ quan chủ trì soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh phải quy định cụ thể, rõ ràng các chính sách, giải pháp thực hiện chính sách trong dự án luật, pháp lệnh; hạn chế nội dung giao cho các cơ quan khác quy định chi tiết, đặc biệt là hạn chế tối đa việc giao cho Chính phủ, nhất là giao cho các bộ quy định chi tiết những chính sách thuộc tầm luật, những chính sách hoàn toàn chưa có định hướng nội dung;chỉ đề xuất Quốc hội giao quy định chi tiết những vấn đề mang tính quy chuẩn, kỹ thuật, trình tự, thủ tục hoặc những vấn đề chưa có tính ổn định cao. Nội dung giao quy định chi tiết phải phù hợp với quy định của pháp luật về thẩm quyền của cơ quan được giao quy định chi tiết. Trên thực tế ở các văn bản luật có những quy định giao quy định chi tiết rất cụ thể về nội dung cần quy định chi tiết và cơ quan có trách nhiệm thực hiện việc quy định chi tiết nhưng cũng có những quy định như: ...thực hiện theo quy định của Chính phủ; thực hiện theo quy định của Bộ ABC,... dẫn tới khi rà soát các nội dung giao quy định chi tiết nhiều cơ quan vẫn còn lúng túng trong việc xác định nội dung giao quy định chi tiết và các quy định là các biện pháp để tổ chức, triển khai thực hiện luật.
c. Quy định về việc theo dõi, đôn đốc việc xây dựng văn bản quy định chi tiết
Theo quy định tại Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Bộ Tư pháp có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước để bảo đảm tiến độ soạn thảo và chất lượng dự thảo văn bản quy định chi tiết. Hằng quý, báo cáo Thủ tướng Chính phủ về tình hình, tiến độ và những vấn đề phát sinh trong quá trình soạn thảo văn bản quy định chi tiết.
Có thể thấy các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về công tác theo dõi, đôn đốc việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết khá đầy đủ, toàn diện, hệ thống và tiến bộ. Qua thực tiễn triển khai cho thấy hiện tượng nợ ban hành văn bản quy định chi tiết đang từng bước được cải thiện cuối năm 2018 chỉ còn nợ 04 văn bản, giảm 10 văn bản so với cùng kỳ năm 2016 (14 văn bản) và giảm 05 văn bản so với cùng kỳ năm 2017 (09 văn bản); số lượng văn bản quy định chi tiết được ban hành có hiệu lực với luật ngày càng tăng. Tuy nhiên, tình trạng nợ ban hành văn bản quy định chi tiết lại chưa được khắc phục triệt để. Sở dĩ có tình trạng trên là do một số nguyên nhân sau: (i) nhiều nội dung giao quy định chi tiết là những vấn đề khó, phức tạp, chưa rõ định hướng chính sách khi xây dựng luật, pháp lệnh nhưng do chưa dự báo được trước khó khăn nên không xác định hợp lý thời điểm có hiệu lực của luật để đảm bảo đủ thời gian cho việc soạn thảo văn bản quy định chi tiết và chuẩn bị điều kiện thi hành luật; (ii) một số nội dung không do Cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh đề xuất mà do các cơ quan của Quốc hội đưa vào luật, pháp lệnh trong quá trình thẩm tra, thảo luận trước khi thông qua và giao cho Chính phủ quy định chi tiết; (iii) các nguồn lực đầu tư cho công tác xây dựng pháp luật nói chung, soạn thảo văn bản quy định chi tiết nói riêng còn hạn chế, chưa tương xứng và chưa đáp ứng yêu cầu công việc; (iv) công tác chỉ đạo, điều hành, giám sát việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết của một số cơ quan, người có thẩm quyền còn chưa sát sao, quyết liệt; (v) sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa các bộ, ngành, các cơ quan, tổ chức hữu quan trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết; (vi) quy định pháp luật liên quan đến soạn thảo, ban  hành văn bản quy định chi tiết chưa thực sự hoàn thiện.
3. Một số kiến nghị, giải pháp
Thứ nhất, hoàn thiện các quy định của pháp luật về văn bản quy định chi tiết trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy định chi tiết 2015 về việc trình đồng thời các văn bản quy định chi tiết đảm bảo về chất lượng; quy định về cách thức xác định các nội dung giao quy định chi tiết; quy định trình đồng thời dự thảo kế hoạch triển khai thi hành luật trong đó có dự kiến hệ thống văn bản quy định chi tiết, cơ quan chủ trì soạn thảo và thời hạn ban hành các văn bản quy định chi tiết;kiểm soát chặt chẽ phạm vi, nội dung ủy quyền lập pháp.
Thứ hai, thực hiện nghiêm các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về thẩm quyền nội dung và các hình thức văn bản quy phạm pháp luật; khi trình thông qua dự án luật, pháp lệnh, cơ quan trình phải gửi kèm theo dự thảo văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành; thực hiện nghiêm quy định về cơ quan nào đề xuất chính sách trong xây dựng luật, pháp lệnh thì cơ quan đó phải chịu trách nhiệm đánh giá tác động chính sách (Điều 35 Luật năm 2015) để đảm bảo tính hợp lý, khả thi của chính sách trong dự án luật, pháp lệnh.
Thứ ba, trong quá trình xây dựng danh mục văn bản quy định chi tiết cần đề xuất, lựa chọn hình thức, quy trình hợp lý soạn thảo văn bản quy định chi tiết.
Thứ tư, các cơ quan, đơn vị cần bảo đảm nguồn lực cho công tác xây dựng văn bản quy định chi tiết; xác định rõ trách nhiệm của cơ quan, đơn vị và người đứng đầu trong việc bảo đảm tiến độ, chất lượng xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết.
Thứ năm, hoàn thiện cơ chế phối hợp, kiểm soát tiến độ, chất lượng ban hành văn bản quy định chi tiết.

(Bài viết mang quan điểm cá nhân)
Đỗ Mai